Valtion virastot esittävät tilinpäätöksissään pääosin oikeat ja riittävät tiedot

Perustuslain 90 §:n mukaan tarkastusviraston tehtävänä on valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen tarkastaminen. Tarkastusvirasto tarkastaa vuosittain valtion, ministeriöiden, muiden tilinpäätösvelvollisten virastojen sekä kolmen talous­arvion ulkopuolisen rahaston tilinpäätökset.

Huomautuksen saaneiden kirjanpitoyksiköiden osuus on pysynyt ennallaan

Tarkastusvirasto antoi vuodelta 2021 yhteensä 61 tilintarkastuskertomusta valtion kirjanpitoyksiköille. Tarkastetuista kirjanpitoyksiköistä 17 (28 %) sai huomautuksen, sillä niiden tilinpäätöksessä tai taloudenhoidon menettelyissä todettiin olennaisia puutteita. Edellisvuoden perusteella huomautus oli annettu 18 kirjanpitoyksikölle.¹

Tarkastusvirasto ottaa tilintarkastuskertomuksessa kantaa siihen, onko tilinpäätöksestä ja toiminnallisesta tehokkuudesta esitetty oikeat ja riittävät tiedot, onko sisäinen valvonta toimivaa ja onko talousarviota noudatettu (taulukko 1). Tilinpäätöslaskelmiin ja toiminnallisen tehokkuuden tietoihin liittyvä huomautus annettiin ainoastaan viidelle kirjanpitoyksikölle. Niiden määrä on siten vähentynyt selvästi viime vuodesta. Huomautuksista kaksi koski toiminnallisen tehokkuuden tietoja ja kolme tilinpäätöslaskelmia.¹

Jotkin kirjanpitoyksiköt ovat viime vuosina saaneet toistuvasti huomautuksen sisältävän eli mukautetun tilintarkastuskertomuksen. Peräti viisi kirjanpitoyksikköä on saanut vuosittain huomautuksen kuuden viimeisen vuoden aikana. Nämä kirjanpitoyksiköt ovat KEHA-keskus, Väylävirasto, opetus- ja kulttuuriministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö ja Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus (Palkeet).¹

Peräti viisi kirjanpitoyksikköä on saanut vuosittain huomautuksen kuutena vuotena peräkkäin.

Tilintarkastuksen voimakkain keino on asettaa tarkastuskohteen johdolle velvollisuus ilmoittaa toimenpiteistä, joihin kohde on ryhtynyt huomautukseen johtaneen asiantilan korjaamiseksi. Tarkastusvirasto asetti ilmoitusvelvollisuuden vuodelta 2021 kolmelle kirjanpitoyksikölle. Ahvenanmaan valtionvirastolle asetettiin ilmoitusvelvollisuus tase-erittelyiden ja työ- ja elinkeinoministeriölle valtuusseurannan puutteista. Lisäksi Palkeille asetettiin jälleen ilmoitusvelvollisuus keskitettyjen taloushallintotehtävien sisäisen valvonnan järjestämisestä.¹

Keskitettyjen taloushallintotehtävien sisäistä valvontaa ja sen ohjausta tulisi terävöittää

Voimassa olevat säännökset asettavat vaatimuksia valvontaympäristölle ja siten rajoittavat keinoja, joita voidaan käyttää toiminnallisen tehokkuuden tavoitteluun. Tämä tulisi ottaa Palkeissa huomioon talous- ja henkilöstöhallinnon toiminnan järjestämisessä sekä erityisesti prosesseja ja tietojärjestelmiä kehitettäessä.¹

Valtiovarainministeriön ja Valtiokonttorin tulisi varmistaa säännös- ja tulosohjauksella, että keskitettyjen taloushallintotehtävien valvontaympäristö kehittyy tasapainoisesti sekä laadukkaaksi että tehokkaaksi. Tavoitteita asetettaessa tulee samalla arvioitua sisäisen valvonnan riskinottohalukkuus. Palkeiden tavoiteasetannassa tulisi tilintarkastuksen näkö­kulmasta huomioida nykyistä paremmin toimiva sisäinen valvonta. Säännösten arvioinnin tulisi olla olennainen osa toiminnan kehittämistä. Niiden ei esimerkiksi tulisi rajoittaa automatiikan kehitystä, silloin kun sen avulla on mahdollista saavuttaa sama tai korkeampi varmuustaso toimintojen suorittamisessa tai sisäisen valvonnan tehokkuudessa.¹

Tarkastusvirasto katsoo, että ohjausotteen terävöittäminen ja sisäisen valvonnan asianmukainen järjestäminen edellyttää yhtäältä yhteistyön ja ymmärryksen lisäämistä konsernitoimijoiden välillä. Lisäksi valtiovarainministeriössä, Valtiokonttorissa ja Palkeissa tulee turvata riittävä osaaminen niin säädösten, määräysten ja ohjeiden valmisteluun kuin prosessien ja tietojärjestelmien kehittämiseen. Toimiva sisäinen valvonta tukee myös toiminnallisen tehokkuuden tavoitteita.¹

Sisäisestä valvonnasta annettiin aiempaa enemmän huomautuksia

Yhteensä yhdeksän kirjanpitoyksikköä sai vuodelta 2021 huomautuksen sisäisen valvonnan järjestämisestä. Huomautuksen saaneiden kirjanpitoyksiköiden määrä on kasvanut vuodesta 2020, jolloin sisäisen valvonnan huomautuksen sai kuusi yksikköä.¹

Yleisin syy sisäisen valvonnan huomautukselle oli vuonna 2021 valtuusseurantaan liittyvä puute, josta sai huomautuksen kolme kirjanpitoyksikköä: ympäristöministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö ja Innovaatiorahoituskeskus Business Finland.¹

Valtuuksilla tarkoitetaan eduskunnan talousarviossa antamaa lupaa sitoutua menoihin, jotka tulevat maksettaviksi varainhoitovuotta seuraavina vuosina. Tarkastusvirasto on vuosittain havainnut valtuuksissa huomautettavaa joko tilinpäätöksen oikeiden ja riittävien tietojen, talousarvion noudattamisen tai sisäisen valvonnan näkökulmasta.

Valtuusseurantaa koskevien huomautusten suuri määrä kuvastaa osaltaan valtuusseurannan järjestämisen vaikeutta hallinnossa. Valtuuksien seurantaan tarvitaankin kirjanpitoyksiköissä lisää asiantuntemusta.¹

Arvonlisäveromenoihin liittyi useita talousarvion vastaisia menettelyitä

Yhdeksän kirjanpitoyksikön tilintarkastuskertomus sisälsi kielteisen laillisuuskannanoton eli yhden tai useamman yksilöidyn laillisuushuomautuksen siitä, ettei kirjanpitoyksikkö ole kaikilta osin noudattanut talousarviota tai sitä koskevia keskeisiä säännöksiä.¹ Talousarvion ja säännösten vastaiset menettelyt ovat hieman vähentyneet vuodesta 2020, jolloin kielteisen laillisuuskannanoton sai 11 kirjanpitoyksikköä. Vuosilta 2018 ja 2019 kielteisen laillisuuskannanoton sai kuitenkin vain 7 kirjanpitoyksikköä.

Yhdeksän kirjanpitoyksikköä sai vuoden 2021 tilintarkastuskertomuksessa kielteisen laillisuuskannanoton.

Laillisuushuomautuksia vuodelta 2021 annettiin kuitenkin yhteensä 13, koska Opetushallitus, Väylävirasto, KEHA-keskus ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitos saivat kukin kaksi laillisuushuomautusta. Huomautuksista valtaosa koski menettelyä, josta kyseistä kirjapitoyksikköä ei ole aiemmin huomautettu, mutta Opetushallitus, Väylävirasto ja KEHA-keskus saivat kukin vuodelta 2021 laillisuushuomautuksen syystä, josta niitä oli huomautettu jo vuonna 2020.¹

Kielteinen laillisuuskannanotto koskee yleensä taloudenhoidon yksittäistä osa-aluetta tai menettelyä, joten sen saaminen ei tarkoita, että viraston tai valtion taloutta olisi kokonaisuutena hoidettu lainvastaisesti tai että taustalla olisi valtion varojen väärinkäyttö. Kielteistä laillisuuskannanottoa on kuitenkin aina pidettävä kyseisen viraston taloudenhoidon kannalta vakavana asiana.

Selvästi yleisin syy laillisuushuomautukseen oli vuonna 2021 se, että kirjanpitoyksikkö oli käyttänyt hallinnonalan yleistä arvonlisäveromomenttia tilanteessa, jossa se ei talousarvion mukaan ole ollut sallittua. Tästä syystä annettiin huomautus viidelle kirjanpitoyksikölle, ja huomautuksista neljä liittyi momentteihin, jotka oli budjetoitu arvon­lisä­verollisina. Näissä tilanteissa arvonlisäveromeno olisi kuulunut samalle momentille kuin varsinainen meno. Viides huomautus annettiin siitä, että hallinnonalan arvonlisäveromomenttia oli käytetty arvonlisäverottoman laskun yhteydessä.¹

Useita kirjanpitoyksiköitä velvoitettiin peruuttamaan seuraavalle vuodelle siirrettyä määrärahaa talousarvion vastaisen menettelyn takia.

Talousarvion vastaiset arvonlisäveromenettelyt ovat käytännössä tarkoittaneet sitä, että virheellisen kirjauksen tehnyt virasto on säästänyt käytössään olevaa määrärahaa kirjaamalla hallinnonalan arvonlisäveromomentille sinne kuulumattomia menoja. Jos kyse on ollut useampivuotisesta siirtomäärärahasta, on tarkastusvirasto edellyttänyt kirjanpitoyksikköä peruuttamaan seuraavalle vuodelle perusteettomasti siirretyn määrärahan eli virheellisesti kirjatun arvonlisäveromenon osuuden seuraavalle vuodelle siirretystä määrärahasta. Määrärahan peruuttamista edellytettiin neljän kirjanpitoyksikön tilintarkastuksessa, mikä on selvästi tavallista suurempi määrä. Näistä tapauksista kolme liittyi arvonlisäveromenettelyihin ja yksi talousarvion vastaiseen tulon kirjaamiseen bruttobudjetoidulle momentille.¹

Visualisointi: Tilintarkastuksen havainnot vuosilta 2019–2021

Kuviosta voit tarkastella Valtiontalouden tarkastusviraston tilintarkastushavaintoja vuosilta 2019–2021. Kuvion tiedot perustuvat kirjanpitoyksiköiden tilintarkastuskertomuksiin, ja siinä kerrotaan

1. onko tilinpäätöksissä esitetty oikeat ja riittävät tiedot
2. onko kirjanpitoyksiköiden sisäinen valvonta toimivaa
3. ovatko kirjanpitoyksiköt noudattaneet talousarviota
4. onko kirjanpitoyksikkö velvoitettu ilmoittamaan, mihin toimiin se on ryhtynyt saamansa huomautuksen johdosta.

Kuviosta näet, mitkä kirjanpitoyksiköt ovat saaneet huomautuksia edellä mainituista asioista (”Näytä huomautukset”). Huomautuksiin johtaneet syyt saat näkyviin napsauttamalla kirjanpitoyksikön nimeä.

Visualisoinnin tiedot tarkastusviraston vuosien 2019, 2020 ja 2021 tilintarkastuksissa antamista huomautuksista ja ilmoitusvelvollisuuksista löytyvät myös tästä ladattavasta Excel-tiedostosta.

Huomautettujen kirjanpitoyksiköiden määrässä on vuosittain pientä vaihtelua, sillä

• vuonna 2019 huomautuksen sai 15 kirjanpitoyksikköä
• vuonna 2020 huomautuksen sai 18 kirjanpitoyksikköä
• vuonna 2021 huomautuksen sai 17 kirjanpitoyksikköä.

Myös tarkastettavien kirjanpitoyksiköiden määrä voi vaihdella vuosittain: viime vuosina niitä on ollut hieman yli 60. Huomautuksen on siten saanut vuonna 2019 noin 25 prosenttia kirjanpitoyksiköistä, vuonna 2020 noin 29 prosenttia kirjanpitoyksiköistä ja vuonna 2021 noin 28 prosenttia kirjanpitoyksiköistä.

Vuoden 2021 tilintarkastuksessa useamman kuin yhden huomautuksen saivat

• Ahvenanmaan valtionvirasto
• ELY-keskusten ja TE-toimistojen kehittämis- ja hallintokeskus
• Patentti- ja rekisterihallitus
• Terveyden ja hyvinvoinnin laitos
• työ- ja elinkeinoministeriö
• Väylävirasto.

Tarkastusvirasto velvoitti vuodelta 2021 kolme kirjanpitoyksikköä ilmoittamaan sille toimenpiteistä, joihin ne ovat ryhtyneet korjatakseen huomautukseen johtaneen asiantilan.

Ahvenanmaan valtionviraston tuli ilmoittaa, miten se aikoo korjata tase-erittelyjä koskevat sisäisen valvonnan puutteet.

Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen tuli ilmoittaa VTV:lle, miten se aikoo korjata sisäisen valvonnan puutteet keskitetysti hoidettavissa talous- ja henkilöstöhallinnon tehtävissä.

Työ- ja elinkeinoministeriön tuli ilmoittaa VTV:lle, miten se aikoo korjata valtuusseurannassa todetut puutteet.

Muista eläkejärjestelmistä valtiolle aiheutuvat vastuut tulee raportoida kattavammin

Valtion eläkejärjestelmä käsittää valtion työntekijöiden eläketurvan, jonka valtio rahoittaa kokonaan. Sen lisäksi valtio rahoittaa kokonaan Kansaneläkelaitoksen maksamat eläkkeet, kuten kansaneläkkeen ja takuueläkkeen, sekä osallistuu yrittäjä-, merimies- ja maatalousyrittäjien eläkkeiden rahoitukseen.

Valtion sitoutumisesta eri eläkejärjestelmiin aiheutuu valtiontaloudelle huomattavia kustannuksia, ja ne muodostavat siten merkittävän taloudellisen vastuun. Vuonna 2021 eläkkeiden yhteissumma oli noin 10,2 miljardia euroa, eli ne kattoivat noin 15 prosenttia valtion talousarvion määrärahojen kokonaismäärästä. Eläkkeistä raportoitavien tietojen asianmukaisuus on tärkeää päätöksenteon tietoperustan näkökulmasta, sillä valtion tilinpäätöksen tulee tarjota oikeat ja riittävät tiedot eri eläkejärjestelmistä aiheutuvista vastuista.²

Valtion rahoitusvastuulle kokonaan tai osittain kuuluvien eläkkeiden hallinnointi ja valvonta on asianmukaisesti järjestetty. Valtion eläkejärjestelmästä aiheutuvat vastuut on raportoitu asianmukaisesti. Muista eläkejärjestelmistä – muun muassa yrittäjäeläkkeestä ja maatalousyrittäjien eläkkeistä – aiheutuvia vastuita ei kuitenkaan ole tunnistettu eikä raportoitu osana valtion tilinpäätöstä. Tarkastusvirasto katsoo, että nämä vastuut tulisi tunnistaa ja raportoida osana valtion tilinpäätösraportointia. Valtion tilinpäätöstä ollaan uudistamassa, ja uusimuotoinen tilinpäätös on tarkoitus laatia ensimmäisen kerran vuodelta 2024. Mahdolliset uudistukset olisi luontevaa huomioida valtion tilinpäätöskokonaisuuden uudistuksen yhteydessä.²

Rahapelitoiminnan tuotoista myönnettävissä avustuksissa tulisi kehittää valvontaa, läpinäkyvyyttä ja tuloksellisuuden näkökulmaa

Rahapelitoiminnasta valtiolle tuloutetut tuotot ovat muodostaneet huomattavan osan monien yhteiskunnallisten toimintojen rahoituksesta. Avustuksia ovat myöntäneet niin sanottuina tuotonjakoministeriöinä opetus- ja kulttuuriministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö sekä maa- ja metsätalousministeriö. Sosiaali- ja terveysalan järjestöille myönnettävien avustusten hallinnoinnista on vastannut sosiaali- ja terveysministeriön yhteydessä toimiva itsenäinen valtionapuviranomainen, Sosiaali- ja terveysjärjestöjen avustuskeskus (STEA).³

Rahapelituotoista on myönnetty avustuksia varsin vakiintuneelle joukolle. Se vähentää myöntökriteerien tosiasiallista vaikutusta.

Avustusten hallinnointiprosesseissa on toimittu olennaisilta osin säädösten mukaisesti, mutta avustusten valvonnassa on puutteita, eikä avustusten myöntämisprosessi ole kaikilta osin riittävän läpinäkyvä. Rahapelitoiminnan tuotoista on myönnetty avustuksia varsin vakiintuneelle tuensaajien joukolle, mikä on osaltaan vähentänyt avustuksen myöntämisen kriteerien tosiasiallista vaikutusta. Vakiintuneet tuensaajat ja yleisluontoiset myöntökriteerit voivat heikentää avustusten myöntämisprosessin läpinäkyvyyttä. Hakijoiden tasapuolisen kohtelun osoittaminen vaikeutuu, ellei avustusten myöntöharkinta ole riittävän läpinäkyvää.³

Valtionapuviranomaisten menettelyt avustusten hallinnoinnissa poikkeavat niin ikään monella tapaa toisistaan. Eroja ilmeni hakemusten käsittelyssä, dokumentoinnissa, päätöksenteon valmistelussa ja avustusten käytön valvonnan yleisissä menettelyissä. Eroja oli myös avustuksiin liittyvien ehtojen yksityiskohdissa. Tarkastuksen perusteella on ilmeinen tarve lähentää avustusten hallinnoinnin käytäntöjä sekä edistää valtionavustustoiminnasta saatavan tiedon saatavuutta ja käyttöä. Myös avustustoiminnan läpinäkyvyyttä ja avoimuutta tulee lisätä.³

Valtionapuviranomaisten toiminnassa todettiin eroja myös sen suhteen, kuinka avustettavan toiminnan tuloksellisuus huomioidaan avustusprosessin eri vaiheissa. Tuloksellisuuden näkökulma ei nivoudu avustusprosessiin niin tiiviisti, että se ohjaisi merkittävästi rahapelituotoista myönnettävien avustusten kohdentamista. Avustusten tuloksellisuutta koskevia linjauksia tulisi selkeyttää.³

Rahapelitoiminnan tuotot ovat pienentyneet, ja tuottojen pysyvään alenemiseen vastaamiseksi on valmisteltu uutta rahoitusmallia, joka on tarkoitus toteuttaa vuodesta 2024 alkaen. Uudessa mallissa rahapelitoiminnan tuotoilla rahoitetut menot tulisivat kohdennettavaksi ja ratkaistavaksi talousarvioprosessissa samaan tapaan kuin muut valtion­talou­den menokehykseen kuuluvat menot.³