Valtion taloudenhoitoa voidaan tukea yhtenäistämällä talousarviota

Joka neljäs kirjanpitoyksikkö sai huomautuksen

Tarkastusvirasto tarkastaa valtion, ministeriöiden, muiden tilinpäätösvelvollisten virastojen sekä kolmen talousarvion ulkopuolisen rahaston tilinpäätökset. Vuodelta 2019 tarkastusvirasto antoi 65 tilintarkastuskertomusta. Valtaosa tarkastetuista, kolme rahastoa ja 46 kirjanpitoyksikköä, sai puhtaan tilintarkastuskertomuksen, eli niiden tilinpäätöksessä tai taloudenhoidon menettelyissä ei havaittu puutteita. Puutteita kuitenkin havaittiin 15:ssä valtion kirjanpitoyksikössä sekä koko valtion tilinpäätöksessä. Huomautuksen sai siis joka neljäs kirjanpitoyksikkö, mikä on merkittävä määrä.

Kahdeksan kirjanpitoyksikköä on saanut huomautuksen toistuvasti viimeisen neljän vuoden aikana.

Huolestuttavana voidaan pitää sitä, että peräti kahdeksan kirjanpitoyksikköä on saanut huomautuksen vuosittain vähintään neljän viime vuoden ajan. Kahdessa viimeisimmässä tilintarkastuksessa huomautuksia on kuitenkin ollut tarpeen antaa aiempaa harvemmille. Vuosina 2016 ja 2017 huomautuksen sai joka kolmas kirjanpitoyksikkö.

Vuoden 2019 tilintarkastuksessa useamman kuin yhden huomautuksen saivat Maahanmuuttovirasto, Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus, Opetushallitus, Liikenne- ja viestintävirasto, Väylävirasto ja ELY-keskusten ja TE-toimistojen kehittämis- ja hallintokeskus.

Tarkastusvirasto velvoitti kaksi kirjanpitoyksikköä ilmoittamaan sille toimenpiteistä, joihin ne ovat ryhtyneet korjatakseen huomautukseen johtaneen asiantilan. Väyläviraston tuli ilmoittaa, miten se pyrkii korjaamaan puutteet, jotka liittyvät Traffic Management Finland Groupille siirtyvän keskeneräisen omaisuuden käsittelyyn, hankeuusjaon budjetointiin ja seurantaan sekä kirjanpidon tositteiden tietoihin ja järjestämiseen. Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen tuli puolestaan ilmoittaa, miten se aikoo korjata puutteet keskitetysti hoidettavien talous- ja henkilöstöhallinnon tehtävien sisäisessä valvonnassa.

Visualisointi: Tilintarkastuksen havainnot vuosilta 2017–2019

Oheisesta visualisoinnista voit tarkastella Valtiontalouden tarkastusviraston tilintarkastushavaintoja vuosilta 2017–2019. Voit tarkastella havaintoja kategorioittain: voit esimerkiksi keskittyä sarakkeeseen, joka kertoo, onko kirjanpitoyksiköiden sisäinen valvonta ollut toimivaa. Näet vuosikohtaisesti, mitkä kirjanpitoyksiköt ovat saaneet huomautuksia, kun painat ”Näytä huomautukset” -painiketta. Saat myös näkyviin huomautuksiin johtaneet syyt napsauttamalla kirjanpitoyksikön nimeä.

Tutustu visualisoinnin taustoihin täällä.

Visualisoinnin tiedot tarkastusviraston vuosien 2017, 2018 ja 2019 tilintarkastuksissa antamista huomautuksista ja ilmoitusvelvollisuuksista löytyvät myös tästä ladattavasta Excel-tiedostosta.

Talousarviota on noudatettu hyvin

Talousarvion ja sitä koskevien keskeisten säännösten vastaisia menettelyjä todettiin seitsemän kirjanpitoyksikön tilintarkastuksessa. Myös edellisenä vuonna kielteisen laillisuuskannanoton saaneita kirjanpitoyksiköitä oli seitsemän. Noin puolet niistä sai jonkin laillisuushuomautuksen myös tänä vuonna.

Tarkastusvirasto antoi laillisuuskannanotoissa yhteensä kymmenen yksilöityä laillisuushuomautusta. Maahanmuuttovirasto sai kaksi huomautusta ja Opetushallitus peräti kolme.

Huomautukset liittyvät usein siihen, että kirjanpitoyksikkö on käyttänyt määrärahan vääränä varainhoitovuonna tai eri tarkoitukseen kuin mihin se on talousarviossa osoitettu. Tarkastusvirasto voi huomauttaa kirjanpitoyksiköitä myös muiden varainhoitoon liittyvien säännösten vastaisista menettelyistä.

Laillisuushuomautuksista neljä liittyi valtuuksiin.

Laillisuushuomautuksista jopa neljä liittyi valtuuksiin. Tämä kuvastaa sitä, että erityisesti valtuuksien seurantaan tarvitaan kirjanpitoyksiköissä lisää asiantuntemusta. Valtuuksilla tarkoitetaan eduskunnan talousarviossa antamaa lupaa sitoutua menoihin, jotka tulevat maksettaviksi varainhoitovuotta seuraavina vuosina.

Talousarvio kaipaa yhtenäistämistä

Vuoden 2019 talousarvio ei ole yhtenäinen eri hallinnonaloilla. Epäyhtenäisyyttä aiheuttavat erityisesti sekamomenttien laaja käyttö, palkanmaksu muilta kuin toimintamenomomenteilta, talousarvioasetuksessa säädetyistä kohdentamisperusteista poikkeaminen, laajojen ja monimuotoisten päätösosien runsaus ja lukurakenteiden erot. Epäyhtenäisyys on kasvanut edelleen vuoden 2020 talousarviossa.

Talousarvion laadinnasta annetut säädökset ja määräykset mahdollistavat sen, että eri hallinnonaloilla tehdään erilaisia budjetointiratkaisuja. Hallinnossa on kuitenkin viime vuosina tehty merkittävästi enemmän sellaisia poikkeavia budjetointiratkaisuja, jotka talousarvion laadintamääräysten mukaan on tarkoitettu käytettäväksi vain erityisestä syystä. Laadintamääräyksiä on alettu soveltaa liian joustavasti, mikä on heikentänyt talousarvion yhtenäisyyttä.

Talousarvion laadintamääräyksiä on alettu soveltaa liian joustavasti.

Yhtenäinen ja selkeä budjetointi selkeyttää talousarvion seurantaa, tukee tehokasta taloudenhoitoa ja auttaa pääsemään taloushallinnon tuottavuustavoitteisiin. Se myös helpottaa talousarviosta päättämistä ja edistää talousarvion noudattamista. Kaikki tämä liittyy keskeisesti myös eduskunnan toimintaan. Yhtenäinen ja selkeä budjetointi erityisesti momenttien päätösosissa helpottaisi talousarvion toimeenpanoa ja tukisi hallinnon prosessien yhtenäistä digitalisaatiota. Jotta olennaisia tehokkuushyötyjä voitaisiin saavuttaa, talousarvion yhtenäistämisen lisäksi myös valtionapuihin liittyvät säädökset tulisi yhtenäistää.  

Yhdenmukainen ohjeistus tukisi takavarikkoprosessin onnistumista

Valtion virastoilla on hallussaan takavarikoitua omaisuutta, jota niiden tulee hallinnoida säädösten ja ohjeiden mukaisesti. Poliisihallituksen on tarpeen yhtenäistää takavarikkoprosessia koskevat ohjeensa ja kehittää tapaa, jolla esimiehet valvovat prosessia.

Virastojen tulee pyrkiä yhtenäistämään takavarikkoprosessin keskeisiä käytäntöjä. Takavarikkoprosessin erityispiirteet tulee huomioida esimerkiksi tietojärjestelmiä kehitettäessä.

Takavarikkotoiminnassa ei todettu säädösten vastaisia menettelyjä. Tullin varastoissa oli kuitenkin omaisuutta, jonka takavarikkoprosessi oli jo päättynyt. Jatkossa on ensiarvoisen tärkeää, että takavarikkoprosessit viedään viivytyksettä päätökseen.

Takavarikoitu omaisuus on säilytetty pääosin asianmukaisesti. Virastojen tulee kuitenkin huolehtia siitä, että varastotilat hankitaan hankintalain mukaisesti, tilat sopivat varastointiin ja niiden tilaturvallisuus ja valvonta ovat kunnossa.

Palkeille jälleen ilmoitusvelvollisuus talous- ja henkilöstöhallinnon prosessien järjestämisestä

Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen sisäisessä valvonnassa on yhä kehitettävää. Palkeilla on laaja asiakaskunta ja paljon tapahtumia, minkä vuoksi on erityisen tärkeää, että sen sisäinen valvonta toimii luotettavasti.

Palkeiden sisäisen valvonnan toimivuus on tärkeää valtion taloudenhoidon kokonaisuudelle.

Palkeiden tulisi kehittää systemaattista riskienhallintaa niin, että riskit tunnistetaan, niiden merkitys arvioidaan ja tarvittavat riskienhallinnan ratkaisut tehdään aina, kun tehdään päätöksiä ja toimintaa organisoidaan. Palkeiden tulisi huomioida sisäinen valvonta nykyistä paremmin erityisesti prosessien ja tietojärjestelmien kehittämisessä. Sisäinen valvonta on tehokkainta, kun kontrollit eli valvontatoimenpiteet ennaltaehkäisevät virheitä ja väärinkäytöksiä.

Erityistehtäväyhtiöitä tulisi perustaa harkiten

Yhtiöomaisuus on merkittävä osa valtion käyttöomaisuutta. Erityistehtäväyhtiöt on perustettu palvelemaan valtion yhteiskunnallisia tavoitteita ja hoitamaan tehtäviä, joissa yhtiömuoto hyödyttää valtiontaloutta tai valtionhallinnon toimintaa. Eduskunnalla on niihin kuitenkin rajallinen budjetti- ja valvontavalta, sillä valtionyhtiöiden toiminta ja rahoitus ovat valtioneuvoston ja yhtiön omien toimielinten ohjauksessa ja valvonnassa.

Erityistehtäväyhtiöiden perustamista tulisikin aina harkita sekä valtion varojen käytön että yhtiön tulevan toiminnan näkökulmasta. Yhtiötä perustettaessa tulee kirkastaa, mihin yhteiskunnalliseen ongelmaan tai tarpeeseen yhtiömuotoisella toiminnalla voidaan vastata. Mahdollisuus toimia kehyksen ulkopuolella ja pääomittaa yhtiö nopeasti myymällä valtion tai toisen valtionyhtiön omistamia pörssiosakkeita ei saa olla perussyy käyttää yhtiömuotoa.

Erityistehtäväyhtiöitä perustettaessa tulee kysyä, mihin yhteiskunnalliseen ongelmaan tai tarpeeseen yhtiömuodolla voidaan vastata.

Siirtoa virastomuodosta yhtiömuotoon perustellaan usein säästöillä. Monesti siirron yhteydessä muuttuu kuitenkin myös itse toiminta. Tällöin yhtiöittämisen säästöä tai toiminnan tehostumista on käytännössä vaikea todentaa. Yhtiön toiminnan taloudellisuutta ja kannattavuutta pystytään puolestaan seuraamaan yleensä hyvin yhtiön raportoinnista. Jos yhtiön toiminta kuitenkin perustuu lähes täysin vain yhden valtion viraston kanssa tehtyyn palvelusopimukseen, on kyseenalaista, missä määrin on kyse aidosta asiakkuudesta ja liiketoiminnasta.

Jos yhtiö perustetaan osana laajempaa uudistusta, valtio-omistajan ja yhtiön on hyvä varmistaa, etteivät yhtiön palvelut ole sidoksissa ainoastaan kyseiseen uudistukseen. Näin palvelut säilyvät relevantteina, vaikka itse uudistus raukeaisikin. Aina on myös syytä harkita, tarvitaanko kovin kapealle toiminnolle oma yhtiö: voisivatko jo toimivat valtionyhtiöt ottaa tehtävän hoitaakseen tai voitaisiinko tarvittava palvelu ostaa jo olemassa olevilta yksityisiltä yrityksiltä?

Yhteishankintavelvoitetta on noudatettu valtion virastoissa ja laitoksissa hyvin

Valtion virastot ja laitokset hankkivat Hansel Oy:n puitesopimuksilla tuotteita ja palveluita yli 900 miljoonalla eurolla vuonna 2019. Puitesopimusten käyttö valtionhallinnossa on vakiintunutta, ja virastot ovat noudattaneet yhteishankintavelvoitetta kattavasti. Korkeimman hallinto-oikeuden tuoreen ratkaisukäytännön muutoksen vuoksi Hansel on kuitenkin muuttanut puitejärjestelyjen liittymisehtoja. Liittymisehtojen muutos on heikentänyt valtion hankintayksiköiden mahdollisuuksia käyttää puitejärjestelyitä.

Valtiovarainministeriössä ja Hanselissa ei ole yksiselitteistä käsitystä siitä, mitkä tuotteet ja palvelut kuuluvat yhteishankintavelvoitteen piiriin. Valtiovarainministeriön tulisikin arvioida, onko sen tarpeen täsmentää yhteishankintavelvoitetta koskevaa päätöstään.

Yhteishankintavelvoitteen alaisten hankintojen seuranta valtion yhteisessä Handi-järjestelmässä on vaikeaa, ja hankintojen raportointia järjestelmässä tulisi kehittää. Handi-järjestelmä ei tue taloushallinnon automatisaatiota yhteishankinnoissa, sillä virastojen yhteishankinnat käsitellään järjestelmässä muiden hankintojen tavoin.

Hansel pyrkii edistämään yhteishankinnoilla vastuullisuuteen liittyviä politiikkatavoitteita. Se on huomioinut puitejärjestelyissä ympäristövastuun sekä taloudellisen ja sosiaalisen vastuun tavoitteet. Yhteishankinnat eivät sitä vastoin yleensä sovellu innovatiivisten hankintojen tekemiseen, minkä vuoksi niillä on hankala edistää innovatiivisuuteen liittyviä politiikkatavoitteita.