Toimiva hallinto tarvitsee suunnitelmallisuutta ja konkreettisia tavoitteita

Organisaatiofuusioihin, osaamisen kehittämiseen, rekrytointeihin sekä ilmastorahoitukseen kohdistuneissa tarkastuksissa havaittiin, että suunnittelu ei ole ollut riittävän tarkkaa ja pitkäjänteistä. Virastoja fuusioitaessa monet tavoitteet ja niillä tavoitellut vaikutukset ovat jääneet seurannan näkökulmasta epämääräisiksi. Valtion henkilöstön määrän suunnittelu on ollut lyhytjänteistä tehtävissä, joihin valtio kouluttaa itse työvoiman. Virastot eivät myöskään ennakoi riittävästi tarvitsemaansa osaamista. Kehitysyhteistyön osana on myönnetty kansainvälistä ilmastorahoitusta vuosina 2017–2021 yhteensä yli 600 miljoonaa euroa, mutta ulkoministeriöltä on puuttunut selkeä suunnitelma siitä, miten hallituksen linjaukset ilmastorahoituksen lisäämisestä pannaan toimeen.

Organisaatiofuusion tarve tulisi perustella ja tavoitteet määritellä täsmällisesti

Virastofuusiot valtionhallinnossa tarvitsevat parempaa valmistelua, konkreettisia tavoitteita ja taloudellisten vaikutusten arviointia ja seurantaa. Fuusioilla pyritään tehostamaan ja kehittämään viranomaisen toimintaa, mutta tarkastuksen perusteella fuusioiden jälkeen organisaatiot eivät välttämättä muutu merkittävästi.¹

Tarkastusvirasto arvioi tarkastuksessa, miten organisaatiofuusioita valtiolla valmistellaan, toteutetaan ja seurataan. Lisäksi arvioitiin, saavutetaanko organisaatiouudistuksille asetetut tavoitteet. Esimerkeiksi otettiin kaksi viimeaikaista virastouudistusta: Kilpailu- ja kuluttajaviraston perustaminen ja Ruokaviraston fuusioituminen. Kilpailuvirasto ja kuluttajavirasto yhdistyivät vuonna 2013 työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalla toimivaksi Kilpailu- ja kuluttajavirastoksi. Ruokavirasto puolestaan perustettiin maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalle 2019 yhdistämällä Maaseutuvirasto ja Elintarviketurvallisuusvirasto. Ruokavirastoon siirrettiin lisäksi tietohallinnon palveluja Maanmittauslaitoksen tietotekniikan palvelukeskuksesta sekä kasvinsuojeluaineiden käytön valvontatehtävät Turvallisuus- ja kemikaalivirastosta.¹

Tarkastuksessa havaittiin, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston ja Ruokaviraston fuusioiden taloudellisia, digitaalisia ja muita vaikutuksia arvioitiin valmisteluvaiheessa hyvin yleispiirteisesti tai jopa heikosti. Taloudellisten vaikutusten arvioinnissa voidaan esittää muun muassa vaihtoehtoisia toimenpiteitä, erittelyjä rahoitukseen varautumisesta, tietoja vaikutusten kehittymisestä eri aikaväleillä tai hyötyjen ja kustannusten vertailutietoja. Kilpailu- ja kuluttajaviraston ja Ruokaviraston fuusioista ei tehty varsinaisia taloudellisia eikä muita vaikutusarvioita. Olisi hyvä, että virastofuusioiden tarve ja tavoitteet määriteltäisiin jatkossa täsmällisesti ja konkreettisesti mukaan lukien euromääräiset vaikutukset.¹

Fuusion suunnitteluvaiheessa tulisi huomioida seurannan tarpeet ja määritellä konkreettiset tavoitteet, onnistumisen kriteerit ja arvioinnin prosessit.

Fuusioita ei edeltänyt kattava keinovalikoiman selvittäminen tai sen punninta, mitä vaihtoehtoisia tapoja tai ratkaisumalleja olisi ollut haluttujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Myös hallituksen esityksissä vaihtoehtojen tarkastelu jäi melko vähälle tai puuttui kokonaan. Fuusiolle ei asetettu riittävän konkreettisia tavoitteita ja mittareita, joiden pohjalta fuusioinnin onnistumista voitaisiin arvioida. Monet tavoitteet ja niillä tavoitellut vaikutukset ovat jääneet myös seurannan näkökulmasta epämääräisiksi. Fuusioiden seurannan edellytyksenä on, että fuusioille asetetut tavoitteet ovat riittävän konkreettisia ja että niiden toteutumisen ja aikaan saatujen vaikutusten seuraamiseksi on olemassa prosessit ja jonkinlaiset onnistumisen kriteerit tai mittarit. Seurannan tarpeet tulisikin huomioida jo fuusion suunnitteluvaiheessa.¹

Valtiolla ei ole virastouudistuksia koskevaa yhteistä periaatetta tai ohjetta, joka ohjaisi tarkastelemaan uudistuksia valtion virastokokonaisuuden ja kokonaisrakenteen kannalta. Myöskään ohjeistusta virastofuusioiden tarpeellisuuden arvioinnista ei ole ollut. On kuitenkin huomattava, että Valtiovarainministeriö on antanut joulukuussa 2021 suosituksen valtionhallinnon toimintojen järjestämisessä noudatettavista periaatteista virastoissa.¹

Organisaatiot pysyvät lähes ennallaan fuusioiden jälkeen

Virastofuusio vaikutti tarkastuksen perusteella vain vähän Ruokaviraston ja Kilpailu- ja kuluttajaviraston ydintehtävien organisointiin ja johtamisjärjestelmään. Molemmissa virastoissa vanhat organisaatiot ovat yhä selvästi nähtävillä. Ruokavirastossa suurin muutos koski tietohallintoa, joka koottiin uudeksi toimintakokonaisuudeksi.¹

Johtaminen ja johtamisjärjestelmä vaikuttavat keskeisesti siihen, miten ja missä määrin fuusiolle asetetut tavoitteet toteutuvat. Tarkastettujen virastojen johtotehtävät ja johtamisjärjestelmät noudattavat ydintehtävien organisoinnin ja hoidon osalta pitkälti aiempien virastojen vastaavia. Lisäksi Ruokavirastoon luotiin uusia rakenteita strategisen johtamisen tarpeisiin.¹

Kilpailu- ja kuluttajaviraston ja Ruokaviraston tulosohjaus on muuttunut fuusioiden jälkeen yksityiskohtaisesta ohjauksesta laajemmaksi ja strategisemmaksi ylätason ohjaukseksi. Ohjaava ministeriö antaa konkreettisten suoritetavoitteiden sijaan virastolle strategisen suunnan, johon tämän tulee pyrkiä.¹

Virastofuusioiden vaikutus tulosohjaukseen on ollut tarkastuksen mukaan vähäinen. Sekä tulostavoitteet että tulosohjauksen organisointi ovat pysyneet hyvin samankaltaisena kuin ennen fuusiota, vaikka tulostavoitteissa onkin siirrytty strategisemmalle tasolle. Samalla kun tulosohjaus on muuttunut strategisemmaksi, ministeriöt ovat seuranneet satunnaisesti tai vähän fuusion tavoitteiden toteutumista. Fuusioiden seurannan parantaminen olisi tarpeen, kun mitataan uudistettujen organisaatioiden toiminnan tuloksellisuutta ja vaikuttavuutta.¹

Henkilöstömääriä suunnitellaan valtiolla vain tehtävä- tai virastokohtaisesti

Tarkastusvirasto arvioi kahdessa tarkastuksessa valtion osaamisen kehittämistä ja rekrytointeja sekä niitä koskevaa henkilöstösuunnittelua. Tarkastukset kohdistuivat valtion ohjaukseen² sekä virastojen toimintaan osaamisen kehittämisessä ja rekrytoinneissa.³

Talousarviotalouden henkilöstömäärä on laskenut merkittävästi 2000-luvulla: vuonna 2000 henkilöstöä oli noin 124 000 mutta vuonna 2021 enää noin 78 000. Merkittävin syy vähentymiseen on ollut organisaatiomuutokset. Esimerkiksi vuonna 2010 yliopistolaitos ja sen henkilöstö siirtyivät talousarviotalouden ulkopuolelle. Viime vuosina henkilöstömäärä on kuitenkin jälleen kasvanut: vuodesta 2016 vuoteen 2021 henkilöstömäärä kasvoi yli viidellä tuhannella eli noin seitsemällä prosentilla.²

Valtiolla ei suunnitella henkilöstömäärää strategisesti ja pitkällä aikavälillä.

Henkilöstömäärän nousua ei ole suunniteltu. Valtiolla ei ole sellaista strategisen tason henkilöstösuunnittelua, jossa määriteltäisiin pitemmällä aikavälillä valtion haluttu henkilöstömäärä. Tarkoituksenmukainen henkilöstömäärä riippuu siitä, mitä tehtäviä valtion talousarviotalouden piiriin kuuluu ja miten paljon valtio käyttää määrärahoja henkilöstön palkkoihin ja muihin kuluihin.²

Henkilöstömäärän suunnittelu kuuluu hallinnonalojen toimintaa ja taloutta ohjaaville ministeriöille sekä virastoille ja laitoksille itselleen. Toisaalta myös valtioneuvosto ohjaa henkilöstön määrää eri tavoin. Hallitusohjelmissa ja valtioneuvoston selonteoissa on asetettu tavoitteita viranomaisten henkilöstömäärälle, ja taloussuunnittelussa virasto- tai tehtäväkohtaisia henkilöstömääriä on ohjattu hyvinkin tarkasti.²

Henkilöstömäärätavoitteita on asetettu esimerkiksi poliisille, Hätäkeskuslaitokselle ja Puolustusvoimille. Tavoitteet ovat olleet pääosin johdonmukaisia ja kohtuullisen selkeitä, joskin erityisesti poliisille esitettyjä tavoitteita on muutettu usein. Poliisille asetettu tavoite on koskenut vain poliisimiesten määrää, vaikka poliisin henkilöstöstä noin neljännes on muuta henki­lös­­töä kuin poliisimiehiä. Tavoitteen asettaminen vain poliisimiesten määrälle saat­taa johtaa siihen, että tavoite pyritään saavuttamaan korvaamalla epätarkoituksenmukaisesti muuta henkilöstöä poliisimiehillä.²

Henkilömääräohjaus on ollut siten johdonmukaista, että talousarvioesityksissä henkilöstömäärätavoitteet on esitetty yhtenä määrärahojen mitoitusta muuttavana tekijänä. Toisaalta määrärahan mitoitukseen ovat vaikuttaneet useat erisuuntaiset tekijät: määrärahan tasoa on voitu nostaa henkilöstön lisäämiseksi mutta samalla laskea muilla perusteilla.²

Valtio järjestää itse tehtävään vaadittavan koulutuksen jopa neljännekselle henkilöstöstään.

Valtio järjestää itse tehtävään vaadittavan koulutuksen jopa neljännekselle henkilöstöstään. Koulutettavia henkilöstöryhmiä ovat esimerkiksi Puolustusvoimien upseerit, raja- ja merivartijat, poliisimiehet, hätäkeskuspäivystäjät sekä Rikosseuraamuslaitoksen vartijat. Näissä henkilöstöryhmissä rekrytointien onnistuminen edellyttää, että viran edellyttämän tutkinnon suorittaa vuosittain riittävän moni. Hätäkeskuspäivystäjän, poliisin ja vartijan koulutusten aloituspaikkojen ja tutkinnon suorittaneiden määrät ovat vaihdelleet viime vuosikymmenen aikana paljon. Tarvitaan pitkäjänteistä koulutuspaikkojen suunnittelua, jotta henkilöstömäärille asetetut tavoitteet voidaan saavuttaa. Valtiovarainministeriön tulisikin yhdessä muiden ministeriöiden kanssa vahvistaa valtion pitkäaikaista henkilöstösuunnittelua erityisesti niissä tehtävissä, joihin valtio kouluttaa itse työvoiman.²

Virastoissa tarvittavaa osaamista ei vielä suunnitella pitkäjänteisesti

Valtiolla on jo pitkään tunnistettu, että hallinnon tuloksellinen toiminta vaatii osaavaa henkilöstöä. Esimerkiksi valtioneuvoston viimeisessä, vuonna 2001 annetussa henkilöstöpoliittisessa linjauksessa todetaan, että hallinnon yksiköiden on kyettävä hankkimaan ja säilyttämään palveluksessaan ammattitaitoinen, työkykyinen, motivoitunut ja jatkuvasti kehittyvä henkilöstö. Koulutustasolla mitattuna valtion henkilöstön osaamisen taso on kohonnut: vuonna 2021 noin 57 prosentilla oli korkeakoulututkinto, mikä on 17 prosenttiyksikköä enemmän kuin vuonna 2002.^2, 3

Valtion HR-ohjausryhmä on painottanut osaamisen kehittämistä, ja tavoite näkyykin useimmissa tulossopimuksissa. Virastojen tulossopimuksissa osaamisen kehittämiselle asetetut tavoitteet ovat kuitenkin vielä yleisluonteisia, jolloin niiden ohjaavuus on heikko ja toteutumisen selvittäminen vaikeaa. Työtyytyväisyysmittausten perusteella valtion henkilöstö on melko tyytyväinen siihen, miten työ mahdollistaa oppimisen ja uudistumisen ja miten valtio työn­antajana toimii osaamisen ylläpitämiseksi ja parantamiseksi. Valtion panostus osaamisen kehittämiseen on selvitettävissä lähinnä sen kustantaman henkilöstökoulutuksen osalta, mutta suuri osa kehittämisestä tapahtuu kuitenkin työssä oppimalla.^2, 3

Tulossopimuksiin kirjatuilla osaamisen kehittämisen tavoitteilla on heikko ohjausvaikutus, ja niiden toteutumista on vaikea selvittää.

Virastojen henkilöstösuunnittelussa ja ennakoinnissa ovat korostuneet henkilöstön määrä, eläköityminen ja muu poistuma sekä korvaavat rekrytoinnit. Virastot eivät ennakoi systemaattisesti tarvitsemaansa osaamista eivätkä henkilöstösuunnittelussa huomioi poistuvaa osaamista. Tämä muodostaa riskin virastojen toiminnalle ja toiminnallisten tavoitteiden saavuttamiselle. Virastoissa ei ole luotu dokumentoitua kokonaisnäkemystä tulevaisuudessa tarvittavista henkilöstövoimavaroista ja osaamisesta.³

Henkilöstön osaamista on pyritty kehittämään edistämällä liikkuvuutta. Henkilöstön, osaamisen ja tiedon liikkuvuuden lisääminen on ollut yksi valtion yhteinen henkilöstöpoliittinen tavoite. Liikkuvuudelle ei kuitenkaan ole asetettu tavoitetasoa eikä tiedon ja osaamisen liikkuvuutta ole tarkemmin määritelty tai selvitetty. Virastoissa liikkuvuus onkin ymmärretty lähinnä henkilöstön liikkuvuutena. Jotta liikkuvuutta voitaisiin edistää, tulisi käsite määritellä nykyistä täsmällisemmin. Erityisesti tulisi selkeyttää, mitä tiedon ja osaamisen liikkuvuus voisivat käytännössä olla.^2, 3

Suomen kansainväliseltä ilmastorahoitukselta ovat puuttuneet selkeät tavoitteet ja toimeenpanosuunnitelmat

Suomi on Pariisin ilmastosopimuksessa sitoutunut yhdessä muiden teollisuusmaiden kanssa rahoittamaan kehittyvien maiden ilmastotoimia. Tarkastuksessa havaittiin, että Suomella ei ole kuitenkaan ollut julkista suunnitelmaa kasvavan ilmastorahoituksen määrästä, kohdentamisesta tai tuloksellisuudesta.⁴

Kansainvälinen ilmastorahoitus on osa Suomen julkista kehitysyhteistyötä, jota hallinnoi ulkoministeriö. Vuosina 2017–2020 Suomen raportoima ilmastorahoitus oli 47–147 miljoonaa euroa, ja sen osuus koko kehitysyhteistyöstä oli 6–15 prosenttia. Vuoden 2021 ennakkotietojen mukaan ilmastorahoituksen määrä olisi 183 miljoonaa euroa, joka on noin 15 prosenttia kehitysyhteistyön maksatuksista. Pääministeri Marinin hallitus on linjannut, että Suomen ilmastorahoitusta lisätään ja sitä pyritään kohdentamaan tasan ilmastonmuutoksen hillintään ja siihen sopeutumiseen.⁴ Ulkoministeriö tiedotti maaliskuussa 2022 Suomen kansainvälisen ilmastorahoituksen lähes kaksinkertaistuvan tällä hallituskaudella.

Ilmastorahoituksen suunnittelu ei ole ollut kovin läpinäkyvää.

Ulkoministeriöltä on puuttunut selkeä suunnitelma siitä, miten hallituksen linjaukset pannaan kokonaisuutena toimeen, minkälaisia valintoja rahoitusta kohdennettaessa tehdään ja millä perusteilla. Myös ministeriön kehityspolitiikan tuloskartoista ja indikaattoreista ovat puuttuneet ilmaston muutoksen hillinnän ja siihen sopeutumisen määrälliset tavoitteet. Kun rahoitusmäärän tasoa tai muita strategisia tavoitteita ei ole määritelty julkisesti, rahoituksen suunnittelu ei ole ollut kovin läpinäkyvää. Tällöin myös tuloksellisuuden toteaminen on vaikeaa.⁴

Ilmastorahoituksen tavoitteita on täsmennetty jonkin verran ulkoministeriön ohjausasiakirjoissa, jotka koskevat yksittäisiä rahoitusvälineitä ja rahoitusta kanavoivia organisaatiota. Ministeriön käytännöt ja mahdollisuudet vaikuttaa ilmastorahoituksen eri instrumenttien tuloksellisuuteen vaihtelevat kuitenkin suuresti, eikä ulkoministeriö seuraa kaikkien rahoitusvälineiden ilmastotuloksia järjestelmällisesti.⁴

Jotta ulkoministeriö voisi seurata ja raportoida ilmastorahoituksen tuloksellisuutta tarkoituksenmukaisesti, sillä tulisi olla käytössään mahdollisimman järjestelmällistä ja yhdenmukaista tietoa eri rahoitusvälineiden ja organisaatioiden kautta toteutettujen ilmastotoimien tuloksista. Tässä on suuria haasteita sekä Suomella että muilla rahoittajamailla.⁴

Tarkastusvirasto suosittelikin, että ulkoministeriö laatisi julkisen suunnitelman siitä, miten se kasvattaa ja kohdentaa Suomen kansainvälistä ilmastorahoitusta, perustellen siinä tehtävät valinnat, painotukset ja vaikuttamistavoitteet. Samalla ministeriön tulisi kehittää ilmastorahoitusta koskevaa operatiivista suunnittelua ja päätöksentekoa. Olisi tärkeää perustella ilmastorahoitusta koskevat päätökset myös ilmastotulosten näkökulmasta ja varmistaa, että rahoituksen tuloksia seurataan, tilastoidaan ja raportoidaan mahdollisimman järjestelmällisesti ja yhdenmukaisesti.⁴ Ulkoministeriö julkaisi maaliskuussa 2022 ensimmäistä kertaa Suomen kansainvälisen ilmastorahoituksen pitkän aikavälin suunnitelman, joka ulottuu vuoteen 2026 saakka.