Tarkastusvirasto keskittyy lakisääteisiin tehtäviinsä ja valmistautuu uusiin

Valtiontalouden tarkastusvirasto on riippumaton tarkastus- ja valvontaviranomainen, jonka asema ja tehtävät on säädetty perustuslaissa. Tarkastamme valtion taloudenhoitoa ja talousarvion noudattamista, valvomme finanssipolitiikan sääntöjä sekä puolue- ja vaalirahoitusta sekä käsittelemme valtion taloudenhoitoa ja omaisuutta koskevia kanteluita ja väärinkäytösilmoituksia. Toiminnan keskiössä on varmistaa valtion taloudenhoidon tuloksellisuus sekä edistää luottamusta päätöksenteon tietoperustaan, avoimuuteen ja kestävyyteen. Tarkastustehtävään lukeutuu tuloksellisuustarkastusta, tilintarkastusta, laillisuustarkastusta, finanssipolitiikan tarkastusta sekä monilajitarkastuksia. Keräämme tietoa tarkastusten vaikuttavuudesta esimerkiksi seuraamalla tarkastussuositusten toteutumista.

Tarkastustoiminnan vaikuttavuus rakentuu tarkastussuositusten toimeenpanosta

Kohdistamme tarkastuksemme valtiontalouden kannalta olennaisiin ja päätöksenteon kannalta merkittäviin aiheisiin mahdollisimman oikea-aikaisesti. Näin pyrimme varmistamaan, että valtion taloudenhoidon tuloksellisuus ja luottamus päätöksenteon tietoperustaan paranevat ja että luottamus suomalaisen valtionhallinnon avoimuuteen, tuloksellisuuteen ja kestävyyteen vahvistuu. Tarkastustoimintamme perustuu viraston vahvistettuun tarkastussuunnitelmaan. Vuoden 2021 aikana valmistui yhteensä 84 tarkastuskertomusta, ja vuoden 2022 aikana valmistuu suunnitelman mukaan yhteensä 83 tarkastuskertomusta.

Tarkastuskertomukset ja eduskuntakertomukset ovat tarkastustoiminnan pääsuoritteita. Tarkastuskertomusten kokonaismäärät ovat pysyneet vuosien 2011–2021 vertailujaksolla suhteellisen tasaisena, vaikka pientä laskua on pidemmän aikavälin tarkastelussa havaittavissa. Tilintarkastuskertomusten määrä heijastelee kirjanpitoyksiköiden määrän muutoksia. Tuloksellisuustarkastusten määrä on laskenut vuosina 2020–2021, mutta toisaalta vuodesta 2020 lähtien on valmistunut monilajitarkastuksia, joissa tuloksellisuustarkastuksiin on yhdistetty laillisuus- tai tilintarkastuksen elementtejä. Tuloksellisuustarkastuskertomuksia valmistui eniten vuosina 2011 ja 2015–2017.

Tarkastuskertomuksissa annetaan korjaus- ja kehittämissuosituksia tarkastuksen kohteena olevalle hallinnolle, ja suositusten toteutumisen seuranta jälkiseurantojen avulla on yksi toimintamme vaikuttavuuden perusmittareista. Jälkiseurannassa selvitämme, onko hallinto ryhtynyt tarkastusten havaintojen pohjalta asianmukaisiin toimiin asiantilan korjaamiseksi tai toiminnan kehittämiseksi. Seurannan perusteella tarkastussuositusten toteutumisprosentti on pysynyt karkeasti arvioiden samalla tasolla vuosina 2020–2021. Vuonna 2021 toteutetuissa jälkiseurannoissa arvioitiin yhteensä 84 suositusta, ja niistä 82 prosenttia on pantu toimeen joko kokonaan tai osittain. Vuonna 2020 suosituksista oli toteutunut kokonaan tai osittain 84 prosenttia ja vuonna 2019 yhteensä 78 prosenttia.

Jälkiseuranta tehdään säännönmukaisesti finanssipolitiikan, laillisuus-, tuloksellisuus-, ja monilajitarkastuksista, kun tarkastuksesta on kulunut 2–3 vuotta ja kun tarkastuksen kohteena olleella hallinnolla on ollut riittävästi aikaa kehittää toimintaa suositusten suuntaisesti. Kuitenkin vuosittain osa suosituksista jää jälkiseurannan havaintojen perustella toimeenpanematta joko kokonaan tai pääosin. Syitä on monia: kehittämistoimet voivat esimerkiksi olla kesken tai hallinnossa ei ole nähty niille tarvetta. Toisinaan tarkastusvirasto on myös voinut arvioida, etteivät toimet ole olleet riittäviä. Vuosina 2020–2021 on yhteensä 26 suositusta jäänyt toimeenpanematta tai niiden toimeenpanoa on lykätty.

Jälkiseurannan avulla saadaan arvokasta tietoa tarkastussuositusten toimeenpanosta.

Tilintarkastuksen suositusten toteutumista seurataan osana tilintarkastusprosessia, eikä erillisiä jälkiseurantoja tehdä. Tilintarkastusten suosituksista 85 prosenttia oli toimeenpantu vuonna 2021. Arvioituja suosituksia oli yhteensä 194, ja lukuun sisältyy valtionhallinnon yhteisten prosessien tarkastuksen suositukset. Tilintarkastuksen suositusten seurantatasoa on uudistettu vuoden 2021 aikana, minkä vuoksi tiedot eivät ole täysin vertailukelpoisia edellisvuosiin nähden.

Valvontatyöllä on tärkeä yhteiskunnallinen merkitys

Lakisääteisiin tehtäviimme kuuluu tarkastuksen ohella erityyppisiä valvontatehtäviä, joita ovat puolue- ja vaalirahoitusvalvonta, finanssipolitiikan valvonta sekä kantelu- ja väärinkäytösilmoitusten vastaanottaminen ja käsittely. Vuodesta 2023 ylläpidämme myös avoimuusrekisteriä ja valvomme vaikuttamistoimintaa.

Tarkastusvirastolle voi kuka tahansa kannella toiminnasta, joka ei noudata valtion budjettia tai joka on muutoin valtion varojen hoidon kannalta lainvastaista. Kannella voi myös puolue- ja vaalirahailmoitusten puutteista. Lisäksi valtion viranomaisen, laitoksen, liikelaitoksen ja rahaston on ilmoitettava tarkastusvirastolle viipymättä toiminnassaan tehdystä väärinkäytöksestä, joka kohdistuu sen hoitamaan tai vastattavana olevaan omaisuuteen. Kantelujen ja kansalaiskirjeiden määrä on kaksinkertaistunut vuosittain viimeisten kahden vuoden aikana ja myös väärinkäytösilmoituksia on vastaanotettu aiempaa enemmän. Vuoden 2021 aikana vastaanotimme lähes 150 kantelua, väärinkäytösilmoitusta tai kansalaiskirjettä. Lisäksi neuvoimme kansalaisia kanteluita ja väärinkäytöksiä koskevissa yhteydenotoissa 120 kertaa. Kantelut ja väärinkäytösilmoitukset koskivat esimerkiksi hävittäjä- ja ICT-hankintoja, ulosottoasioita, oikeusapua, ministeriöiden edustuskuluja, tutkimus- ja kehitysyhteistyörahoitusta sekä valtionavustuksia.

Vaalirahoituksen läpinäkyvyys vahvistaa luottamusta demokratiaan.

Vaalirahoituksen läpinäkyvyys vahvistaa kansalaisten luottamusta siihen, että demokraattinen järjestelmä toimii. Suomessa kansalaisille on taattu mahdollisuus tutustua ehdokkaiden vaalirahoitukseen, sillä ehdokkailla on lakisääteinen velvollisuus ilmoittaa saamansa vaalirahoitus, ja ilmoitukset ovat julkisia asiakirjoja. Valtioneuvoston asettama parlamentaarinen vaalityöryhmä arvioi vaalilain, puoluelain ja vaalirahoituslain kehittämistarpeita ja antoi loppuraporttinsa helmikuussa 2022. Työryhmä esitti uudistuksia, joilla parannettaisiin valvonnan edellytyksiä sekä puolue- ja vaalirahoituksen avoimuutta.

Tarkastusviraston vaalirahoitusvalvonta vastaanottaa ilmoitusvelvollisten vaalirahoitusilmoitukset ja julkaisee ne verkkosivuillaan. Valvomme myös, että kaikki ilmoitusvelvolliset tekevät ilmoituksen ja että niissä on annettu oikeat ja riittävät tiedot. Kaikki ehdokkaat voivat tehdä ennakkoilmoituksen ennen vaaleja. Vaalituloksen vahvistamisen jälkeen selviää, ketkä ovat vaalirahoituksestaan ilmoitusvelvollisia.

Tammikuussa 2022 käytiin historian ensimmäiset aluevaalit, ja niitä edelsi tarkastusvirastossa laaja valmistelutyö. Aluevaaleissa ennakkoilmoituksen laati määräaikaan mennessä 3 067 ehdokasta eli 29 prosenttia kaikista ehdolla olleista. Vaalirahoituksestaan oli ilmoitusvelvollisia vuoden 2022 aluevaaleissa yhteensä 2 785 henkilöä. Helmikuussa 2022 raportoimme eduskunnalle vaalirahoituksen valvonnasta vuoden 2021 kuntavaaleissa.

Tarkastamme vuosittain myös puoluerahoitusta ja puolueiden valtionavustusta eli puoluetukea. Vuonna 2021 suoritimme 52 tarkastusta, joista raportoimme eduskunnalle helmikuussa 2022. Valvottavien yhteisöjen kirjanpito on hoidettu pääsääntöisesti asianmukaisesti ja auktorisoitujen tilintarkastajien raportointi on parantunut viime vuosina. Kuitenkin valvottavien yhteisöjen kirjanpidossa ja tilintarkastajien työssä on edelleen parannettavaa.

Valvomme myös finanssipoliittisen lain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista sekä finanssipolitiikkaa ohjaavien sääntöjen asettamista ja toteutumista. Vuodesta 2017 lähtien olemme myös laatineet säännöllisesti jälkikäteisarvion talousennusteista julkisen talouden suunnitelmasta annetun asetuksen nojalla. Valvonnalla edistetään finanssipolitiikan sääntöjen läpinäkyvyyttä ja ymmärrettävyyttä sekä julkisen talouden vakautta ja kestävyyttä. Finanssipolitiikan valvonta on luonteeltaan jatkuvaa toimintaa, ja raportoimme valvonnan tulokset kaksi kertaa vuodessa. Valtioneuvoston tulee noudattaa tarkastusviraston julkisia kannanottoja tai vastata julkisesti, miksi niitä ei noudateta.

Syksyn 2021 raportissa arvioimme, että Suomen finanssipolitiikka on koronapandemian aikana tukenut taloutta asianmukaisesti ja että Suomen julkinen talous oli toipumassa koronakriisistä hieman ennakoitua nopeammin. Kevään 2022 arviossa julkisen talouden suunnitelmasta totesimme Ukrainan sodan heikentäneen lähivuosien talousnäkymiä. Kiinnitimme huomiota hallituksen tällä vaalikaudella toteuttamiin menokehyspoikkeuksiin, joista osa arvioimme kehysperiaatteiden vastaisiksi. Olemme molemmissa raporteissa nostaneet esiin tarpeen varmistaa hallituksen kestävyystiekarttaan sisältyvä tavoite velkasuhteen kasvun taittamisesta, jotta voidaan varautua esimerkiksi korkotason nousun riskeihin. Kestävyystiekartta tulisi päivittää pikaisesti.

Tarkastusvirasto valmistautuu uusiin tehtäviinsä

Olemme valmistautuneet kuluvan vuoden aikana uusiin tehtäviin hyvinvointialueiden tarkastajana sekä avoimuusrekisterin pitäjänä ja lobbaus- eli vaikuttamistoimintaa valvovana viranomaisena.

Valtioneuvoston keväällä 2020 asettama parlamentaarinen ohjausryhmä ja asiantuntijaryhmä ehdottivat 2.12.2021 antamassaan mietinnössä avoimuusrekisterilain säätämistä ja rekisterin perustamista. Hallitus antoi kesäkuussa 2022 esityksen avoimuusrekisterilaiksi, ja esityksen mukaan laki tulisi voimaan 1.1.2024. Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että oikeushenkilöiden tai yksityisten elinkeinonharjoittajien tulee rekisteröityä avoimuusrekisteriin, kun ne aloittavat eduskuntaan ja ministeriöihin kohdistuvan, ammattimaisen ja pitkäjänteisen vaikuttamistoiminnan. Myös vaikuttamistoimintaan liittyvää ammattimaista neuvontaa tarjoavien, esimerkiksi vaikuttajaviestintätoimistojen, tulee rekisteröityä. Rekisteröityjen on ilmoitettava avoimuusrekisteriin kahdesti vuodessa harjoittamansa vaikuttamistoiminta tai -neuvonta. Tiedot julkaistaan verkossa.

Avoimuusrekisteri lisää lobbaustoiminnan läpinäkyvyyttä.

Avoimuusrekisterin tavoitteena on parantaa päätöksenteon läpinäkyvyyttä, torjua epäasiallista vaikuttamista ja siten vahvistaa kansalaisten luottamusta. Lobbaus nähdään hyväksyttäväksi osaksi demokraattista järjestelmää, ja avoimuusrekisterillä tehdään siitä avointa. Hallituksen esityksen mukaan tarkastusvirastosta tulee avoimuusrekisterin ylläpitäjä, joka jatkossa myös valvoo rekisteriin liittyvien ilmoitusvelvollisuuksien noudattamista. Tarkastusvirasto asettaa lisäksi neuvottelukunnan, joka laatii hyvän edunvalvontatavan ja seuraa muutoinkin lainsäädännön ja avoimuusrekisterin toimivuutta.

Valmistaudumme myös vuoden 2023 aikana käynnistyvään hyvinvointialueiden tarkastustehtävään. Valmistelussa kokoamme tilannekuvaa hyvinvointialueiden rakenteista, taloudenhoidosta ja toiminnasta sekä suunnittelemme, kuinka tarkastus toteutetaan. Tunnistamme myös keskeiset tietolähteet ja -kanavat hyvinvointialueiden taloudesta ja toiminnasta, ja luomme tarkastusvirastoon tietopohjan ja seurantakäytännöt, jotka mahdollistavat kaikkien hyvinvointialueiden taloudenhoidon tarkastamisen säännöllisesti, joko vuosittain tai tietyin määräajoin. Samalla tarkastustoimintamme laajenee sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseen.

Tarkastamme hyvinvointialueiden toimintaa ja taloudenhoitoa valtionrahoituksen osalta.

Hyvinvointialueilla tarkastusviraston tehtävä on tarkastaa niiden toiminnan ja taloudenhoidon laillisuutta, tuloksellisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta valtiolta saadun rahoituksen osalta. Hyvinvointialueille kohdistuva valtion rahoitus jakautuu kolmeen osaan: yleiskatteelliseen rahoitukseen (valtionosuuksiin), investointirahoitukseen ja muuhun rahoitukseen (valtionavustuksiin). Tarkastusoikeus kattaa hyvinvointialueet, hyvinvointialuekonserniin kuuluvat yhteisöt, säätiöt ja laitokset sekä alueiden yhteisessä määräysvallassa olevat yhteisöt.

Tarkastusoikeus ulottuu valtion rahoituksen osalta myös Helsingin kaupungin pelastustoimeen, sosiaali- ja terveydenhuoltoon ja näiden tehtävien hoitamiseksi perustettuihin yhteisöihin, jotka ovat kaupungin määräysvallassa. (Hyvinvointialuelaki 611/2021, laki valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain 2 §:n muutoksesta 660/2021, laki sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisestä Uudellamaalla 615/2021.)

Hyvinvointialueiden tarkastajana tehtävämme on tuottaa eduskunnalle, ministeriöille ja niiden alaisille organisaatioille puolueetonta ja riippumatonta tietoa hyvinvointialueiden taloudesta ja toiminnasta. Voimme siten myös arvioida ja valvoa uudistuksen ja mahdollisten myöhempien muutosten kokonaistavoitteiden toteutumista suhteessa julkisen talouden tilaan ja kestävyysvajeeseen.

Organisaatiomuutos ja digitalisaatio tehostavat viraston työtä

Olemme vuosikertomusjaksolla syyskuusta 2021 elokuuhun 2022 ryhtyneet selkeyttämään viraston organisaatio- ja johtamismallia sekä toteuttamaan tarkastusviraston tarkastus- ja valvontatoiminnan tavoitteita entistä tehokkaammin. Syksyllä 2021 toteutimme johtamis- ja organisaatiomallin itsearvioinnin, jonka tulosten pohjalta käynnistimme keväällä 2022 mallin muutoksen. Muutostyössä keskitytään tehostamaan päätöksentekoa ja tiedonkulkua, selkeyttämään vastuita ja tavoiteasetantaa, kehittämään esimiestyötä sekä arvioimaan projektimallin käyttöä. Uuden organisaatio- ja johtamismallin on tarkoitus olla toiminnassa vuoden 2023 alusta. Lisäksi kehitämme edelleen vastuullisuusraportointiamme. Tarkastusviraston ensimmäinen vastuullisuusraportti julkaistiin kesällä 2021.

Olemme myös kehittäneet viraston digitaalista perustaa ja lisänneet tiedon ja analytiikan hyödyntämistä tarkastus- ja valvontatoiminnassa. Digitaalisen kehittämisen tavoitteena on tukea tarkastusviraston toiminnan vaikuttavuutta. Kehittämistyössä on painotettu tehokasta tiedonhallintaa, teknistä arkkitehtuuria ja digitaalisessa kehittämisessä tarvittavia rakenteita ja työkaluja. Tilintarkastuksen uusi tietovarastoratkaisu mahdollistaa tarkastuksen tietoaineistojen yhtenäisen käsittelyn, laajan hyödyntämisen sekä tehokkaamman ja tietoturvallisen analysoinnin. Olemme myös pilotoineet robotiikkaa tarkastuksessa, ja tavoitteenamme on hyödyntää sitä tuotantokäytössä vuoden 2022 aikana.

Tarkastusvirastossa on käynnistetty vuoden 2022 aikana kaksi tärkeää järjestelmäinvestointia, jotka tehostavat lakisääteisten tilintarkastus- ja avoimuusrekisteritehtävien hoitamista. Tilintarkastuksen uusi tietojärjestelmä parantaa tarkastuksen suunnittelua ja toteuttamista sekä auttaa tarkastuksen ohjauksessa ja laadunvalvonnassa. Järjestelmän avulla parannetaan dokumentointia ja yhteistä tiedonkulkua. Uusi avoimuusrekisterin ylläpitotehtävä edellyttää rekisterijärjestelmän ja siihen liittyvän verkkopalvelun rakentamista.