Reformen av den sociala tryggheten och stödet för näringslivet kräver att man behärskar helheter

Med tiden har det uppstått överlappningar och egenskaper i olika statligt upprätthållna system och politikåtgärder som förenat med omvärldens förändringar och den förutsebara utvecklingen bör avvecklas. Möjligheterna att bedöma verksamhetens kostnadseffektivitet och genomslag försämras av den decentraliserade styrningen av dessa system och politikåtgärder, samt av kortsiktig finansiering och otillräcklig övervakning. Även möjligheterna att utnyttja dylik information vid planeringen av kommande verksamhet försämras.

Reformer av den sociala tryggheten kräver ett gediget faktaunderlag och en förmåga att hantera systemet som helhet

Ända sedan recessionen på 1990-talet har man strävat efter att öka incitamenten för arbete genom att avveckla flitfällorna i det sociala trygghetssystemet och genom att förnya beskattningen. Målet med att avveckla flitfällorna är att öka skatteinkomsterna och minska socialskyddsutgifterna.  Även studiestödssystemet har förnyats flera gånger under 2010-talet. Målet med reformerna har varit att trygga en tillräcklig utkomst för heltidsstuderande och att främja heltidsstudier. På så sätt har man velat förkorta studietiden och påskynda studerandenas övergång till arbetslivet.

Säkerställande av tillförlitliga konsekvensbedömningar är nödvändigt när reformer i förmånssystem bereds.

Enligt revisionerna bör hela förmånssystemet tas i beaktande när förmåner förnyas. Reformerna bör grunda sig på ett tillförlitligt faktaunderlag och möjliggöra konsekvensbedömningar i beredningsskedet. Beredningen bör också utnyttja den verkställande partens sakkunskap, och reformernas effekter på målgruppernas beteende bör utvärderas och följas upp. ^1, 2 Dessa faktorer beaktas inte tillräckligt mycket i dagsläget.

Särskild uppmärksamhet bör fästas vid flitfällorna som helhet när reformer i den sociala tryggheten bereds

Flitfällorna utgör en helhet, och vid beredningen av reformer som syftar till att avveckla dem är det viktigt att utreda om det blir kvar andra hinder i lagstiftningen eller i lagstiftningens verkställande som försvårar att målen för reformen kan uppnås. De centrala målgrupperna bör också få tillräcklig information om reformerna.¹

Statens revisionsverk har granskat reformer inom beskattningen, utsökningen och den sociala tryggheten som har till syfte att avveckla arbetslöshets-, inkomst-, byråkrati- och informationsfällor¹. Med arbetslöshets- och inkomstfällor avses situationer där det inte är ekonomiskt sporrande att ta emot arbete eller skaffa extra inkomster genom arbete. Byråkratifällor kan uppstå till följd av osäkerhet, pappersarbete och obligatoriska meddelanden i samband med tillgång till förmåner till exempel vid kortvarigt arbete. Informationsfällor är situationer där personens kännedom till exempel om möjligheterna att samordna sociala förmåner och arbetsinkomster är bristfällig eller felaktig.

Revisionen visade att det blev lättare att samordna förvärvsinkomster och utkomstskydd för arbetslösa när jämkningen av arbetslöshetsförmåner förnyades 2019. Reformen förkortade och minskade fördröjningarna vid utbetalningen av arbetslöshetsförmåner vid sidan av förvärvsinkomster, eftersom det inte längre var nödvändigt att vänta på löneuppgifterna när förmånens storlek skulle beräknas. Arbetslösa arbetssökande känner dock inte nödvändigtvis till den förändrade praxisen, vilket kan minska vissa personers vilja att ta emot kortvarigt arbete eller deltidsarbete.¹

I början av 2018 genomfördes en reform som hade till syfte att öka incitamenten för arbetslösa arbetssökande att inleda företagsverksamhet, genom att senarelägga bedömningen av om företagsverksamheten är en huvud- eller bisyssla. Bedömningen genomförs numera först fyra månader efter att företagsverksamheten inletts, varvid också rätten till arbetslöshetsförmån kvarstår under de första fyra månaderna.  Det grundläggande problemet i samordningen av arbetslöshetsförmånen och företagsverksamheten har dock kvarstått, eftersom kriterierna för bedömningen av om det är fråga om huvud- eller bisyssla fortfarande är otydliga. En arbetslös arbetssökande kan ha svårt att förutse hur företagsverksamheten kommer att påverka hens rätt till arbetslöshetsförmån. Osäkerheten kan minska arbetslösa personers vilja att pröva på företagsverksamhet.¹

Arbetslösa kan också uppmuntras till företagande genom företagarutbildning som erbjuds som yrkesinriktad arbetskraftsutbildning. Revisionsverket granskade utbildningens kostnadseffektivitet och genomslag 2018. Uppföljningen av revisionen visade att försöken och reformerna har i viss mån bättre säkerställt att god praxis inom arbetskraftsutbildningen bevaras, att verksamheten fortsätter utan avbrott och att servicen är enhetlig. Däremot ligger arbetskraftsutbildningens konsekvensbedömning och i synnerhet fastställandet av verksamhetens uppföljningsindikatorer ännu inte på tillfredsställande nivå.³

Reformen av utsökningssystemet, som trädde i kraft 2018, strävade efter att öka incitamenten för arbete genom att erbjuda långtidsarbetslösa rätt att skjuta upp utmätningen av sin lön med högst sex månader från arbetets start. Rätten begränsades till att gälla personer som omfattas av inkomstgränsutmätning. Revisionen visar att uppskovsrätten är svår att verkställa och att en betydande del av ansökningarna om uppskov avslås. Reformen verkar inte öka incitamenten för arbete ens tillfälligt. Incitamenteffekten minskas av att räntan på skulden fortsätter att löpa medan uppskovet pågår. Utsökningssystemet bör utveckla lösningar som påskyndar en befrielse från skulderna i stället för att skjuta upp utmätningen.¹   

Man har också strävat efter att göra arbete mer sporrande genom att lindra beskattningen av arbetsinkomster, men metoden är kostsam.  Enligt iakttagelserna från revisionen känner de som omfattas av utkomstskyddet och de som står utanför arbetskraften inte särskilt väl till skillnaderna i beskattningen av utkomstskydd och arbetsinkomster. De upplever inte heller att den lättare beskattningen påverkar deras sysselsättningsrelaterade val¹. Det behövs noggrannare information om hur skillnaden mellan beskattningen av utkomstskydd och arbetsinkomster de facto påverkar beteendet.

Studiestödsreformerna har lett till betydande oförutsedda utgifter

När studiestödet ses över bör man sträva efter att kunna hantera ändringarnas mångsidiga konsekvenser. Effekterna av en enskild reform påverkar såväl de statliga utgifterna och examenstiderna som studerandenas utkomst, arbete och val av boende. På 2010-talet varierade statens årliga utgifter för studieförmåner mellan 473–806 miljoner euro. Vid sidan av de direkta förmånsutgifterna kan studiestödssystemet påverka sysselsättningen. Studiestödet består av studiepenning, bostadstillägg och statens lånegaranti. Efter bostadsbidragsreformen för studerande har studerandehushållen blivit den största gruppen som får allmänt bostadsbidrag.² 

Studiestödsreformen 2017 sänkte nivån på studiepenningen för högskolestuderande och höjde statsborgen för studielån. Samtidigt överfördes studerandena från studiestödets bostadstillägg till det allmänna bostadsbidraget. Med reformen eftersträvades inbesparingar på cirka 112 miljoner euro i statsfinanserna, vilka enligt revisionen endast uppnåddes i fråga om studiepenningen. Överföringen av studerande till det allmänna bostadsbidraget ledde till betydande oförutsedda utgifter. År 2018 hade bostadsbidragsreformen redan ökat kostnaderna med minst 130 miljoner euro, medan ökningen hade uppskattats till 54 miljoner euro i beredningsskedet (se figur 1). Faktaunderlaget för reformen var otillförlitligt, eftersom beräkningarna grundade sig på föråldrade uppgifter om boendeutgifter. De oförutsedda utgifterna kan också förklaras av att flera studerande än väntat flyttade till dyrare bostäder efter reformen. Studerandenas genomsnittliga boendeutgifter ökade snabbare än för andra grupper som fick allmänt bostadsbidrag även 2019 och 2020.²

I studiestödsreformen 2014 infördes studielånskompensation för nya högskolestuderande. Studielånskompensation innebär att FPA betalar 40 procent av det studielån som överstiger självrisken på 2 500 euro om den studerande avlägger sin examen inom utsatt tid. Revisionen visade att utgiftsbudgeten från studielånskompensationens beredningsskede hade överskridits med 48 miljoner euro fram till 2021 (se figur 1). Överskridningen kan ändå inte betraktas som ett misslyckande, eftersom målet med reformerna var att öka användningen av studielån. På 2010-talet förkortades också examenstiderna både vid universitet och yrkeshögskolor, vilket kan ha positiv inverkan på sysselsättningen. Bland dem som inledde sina studier höstterminen 2014 var andelen som avlagt högre högskoleexamen inom utsatt tid cirka 4–5 procentenheter större än bland dem som inlett sina studier ett år tidigare och som inte var berättigade till studielånskompensation. Andelen personer som avlagt sin yrkeshögskoleexamen inom utsatt tid ökade visserligen redan innan studielånskompensationen infördes.²

Upptagningen av studielån har ökat och tiden för att avlägga högskoleexamen har förkortats i och med studiestödsreformerna.

När studiestödets tillräcklighet bedöms ska både stödtagarnas låneanvändning och förvärvsinkomster beaktas, och tillräckligheten ska följas upp med material på individuell nivå. På basis av de inkomstuppgifter som registrerats hos FPA ökade studiestödstagarnas genomsnittliga realinkomster på alla läroanstaltsnivåer under 2010-talet. Förvärvsinkomsterna är fortfarande den viktigaste inkomstkällan för dem som får studiestöd, men arbete kan också förlänga högskolestudierna. Utifrån nuvarande information är det dock oklart om arbete under studietiden underlättar sysselsättningen efter utexamineringen.²

De permanenta verksamheternas mål och effekter kan uppnås genom långsiktig finansieringsplanering, verksamhetsuppföljning och samarbete

Strategierna, vägkartorna och andra regeringsbeslut är starkt bundna till regeringsperioden, även om de är av permanent natur och verksamhetens effekter ändå förväntas sträcka sig över flera regeringsperioder. Till sådan verksamhet räknas till exempel statligt stöd och statlig finansiering till regional utveckling samt till forsknings-, utvecklings- och innovationsverksamhet (FUI). Dessa granskades också vid en revision^4, 5. Staten stödde regionutvecklingen med cirka 369 miljoner euro 2018 och med cirka 474 miljoner euro 2022. Statens forsknings- och utvecklingsfinansiering uppgick till 1,95 miljarder euro 2018 och till 2,49 miljarder euro 2022.

Finansieringsplaneringen och finansieringen av permanenta eller långsiktiga objekt bör effektiviseras och verksamheten följas upp tillräckligt väl.^4, 5 Dessutom bör informationshanteringen utvecklas och uppmärksamhet fästas vid förhands- och efterhandsutvärderingen av informationshanteringen så att den information som produceras kan utnyttjas i framtida verksamhetsutveckling.⁴

Statsförvaltningens verksamhet bör vara enhetlig och konsekvent för dem som ansvarar för verksamheten och för dem som använder tjänsterna, vilket kan uppnås genom satsningar på koordinering mellan olika förvaltningsområden och på operativt samarbete mellan förvaltningsnivåerna.^{4, 5, 6, 7} Samarbetet inom statsförvaltningen främjar verksamhetens effektivitet, produktivitet och genomslag, men förutsätter att det immateriella kapitalet förvaltas som en helhet. För närvarande fördelar sig det immateriella kapitalet för mycket på olika förvaltningsområden och förvaltningsnivåer, samtidigt som dess delområden förvaltas separat. Det leder till att även styrningen av finansieringen blir splittrad. Figur 2 beskriver olika delområden i det immateriella kapitalet och deras inbördes beroende.

Kortsiktig finansieringsstyrning har försvårat stödet för kommersialisering av forskningsdata

Målet med tillväxtstrategin för forsknings och innovation inom hälsobranschen är att göra Finland till en internationellt känd föregångare inom forskning, utveckling och innovation samt affärsverksamhet inom hälsobranschen. Revisionen visar dock att genomförandet av tillväxtstrategin och dess färdplan för 2016–2018 samt utvärderingen av deras effektivitet försvårats på grund av målens allmänna natur, svag koordinering av styrmedel, kortsiktig finansiering samt oklarheter i aktörernas ansvar och uppdrag. Den sektorövergripande FUI-verksamheten inom hälsobranschen och finansieringen av den har i första hand styrts enligt förvaltningsområde, fastän strategiska mål hade ställts upp för hela värdekedjan för data och fastän de nya finansieringsinstrumenten gjorde det möjligt att rikta finansieringen till olika delområden i värdekedjan. Det ekonomiska stödet för utnyttjande av forskningsdata ska täcka hela värdekedjan från produktion till kommersialisering av data, så att finansieringsorganisationerna kan planera finansieringen enhetligt och på lång sikt. Kortsiktig finansieringsstyrning har försvårat stödet för kommersialiseringen av forskningsdata.⁴

Revisionen visade också att hälsobranschen saknade principer för informationspolitik och informationshantering 2016–2018 som skulle ha klargjort informationshanteringens ansvarsförbindelser, behov, möjligheter och lösningar. Hälsobranschens tillväxtstrategi innehöll ingen konsekvensbedömning av hur strategins genomförande påverkar bildandet av immateriellt kapital hos staten eller hos FUI-aktörerna och inte heller något krav på att förutse eller på annat sätt bedöma de ekonomiska effekterna av strategins genomförande. Därför har även bedömningen av utvecklingsåtgärdernas kostnadseffektivitet förblivit knapphändig.⁴

Den strategiska, operativa och finansiella styrningen av FUI-verksamheten och hanteringen av forskningsdata bör samordnas bättre.

Vid tillväxtstrategins genomförande har informationshanteringen handlat om att identifiera, sammanställa och förmedla information och behovet av information. Ändå har endast en del av informationen använts för att utveckla och följa upp genomförandet. Den utvecklingsverksamhet som ministerierna och finansieringsorganisationerna bedriver utifrån sina egna utgångspunkter har inskränkt hanteringen av tillväxtstrategin och dess genomförande som helhet. Inga tydliga mål eller resurser har fastställts för utvärdering och utnyttjande av den producerade informationen i kommande verksamhet.⁴

Variationer i finansiering försvårar regionutvecklingsarbetet, som kräver långsiktighet

Regionutvecklingen kräver mer långsiktig resursplanering för att hållbar tillväxt, konkurrenskraft och andra regionutvecklingsmål ska uppnås. Målet för regionutvecklingen är att främja hållbar utveckling, tillväxt och konkurrenskraft i regionerna, samt att främja invånarnas välbefinnande och livsmiljöns kvalitet. Regionutvecklingsverksamheten styrs av statsrådets regionutvecklingsbeslut och landskapsprogrammen. Målen i regionutvecklingsbeslutet gäller fram till 2030 och de betonar att det överallt i Finland ska finnas en verksamhetsmiljö som uppmuntrar till innovation och företagande. De nationella målen stöds med finansiering från både staten och EU-programmen. I och med coronapandemin fördubblades anslagen för regionstöd 2020–2021 jämfört med tidigare år.⁵

Revisionen visade att regionutvecklingsbeslutet för 2020–2023 bereddes och verkställdes enligt planerna. Variationer i regionutvecklingsfinansieringen och bristfälliga effektindikatorer i beslutets verkställighetsplan försämrar uppnåendet och uppföljningen av verksamhetsmålen. Detta gör verksamheten ojämn, samt försvårar genomförandet av avtalsenlig verksamhet och dialogen med regionerna.⁵

Heltäckande effektindikatorer bör ingå i de kommande regionutvecklingsbesluten för att det ska vara möjligt att bedöma hur målen har uppnåtts.

Regionerna beviljades stimulansfinansiering hösten 2020 på grund av coronakrisen. Villkoret var att regionerna utarbetar egna överlevnadsplaner för förnyande av näringslivsstrukturen. Överlevnadsplanerna skulle betona åtgärder som bygger på innovationer, kunskap och internationalisering och som påskyndar digitaliseringen samt byggandet av ett hållbart och klimatneutralt samhälle. Revisionen visade att överlevnadsplanerna utarbetats på ett mycket allmänt plan och att deras innehåll saknade betydelse för finansieringens regionala fördelning. De regionala stimulansåtgärderna har ändå indirekt stött regionutvecklingsbeslutets mål och verkställande.

Revisionsverket observerade regionala och branschspecifika variationer i utvecklingsstöden som Business Finland och NTM-centralerna beviljade turismföretag som drabbades av coronakrisen våren 2020. I enskilda fall var motiveringarna till stödbesluten inte till alla delar konsekventa och sökandena i olika områden behandlades inte helt jämlikt. De vanligaste grunderna för avslag uppfyllde dock kriterierna, dvs. att stödansökningen inte uppfyllde villkoren. Cirka 120 miljoner euro i utvecklingsstöd beviljades till turismföretag.⁵

Statsförvaltningen har främjat företagsinvesteringar genom att förbättra företagens verksamhetsförutsättningar, men det finns fortfarande skäl att satsa på digitaliseringen av tjänster

Uppföljningar av revisioner visar att statsförvaltningen under de senaste åren vidtagit många utvecklingsåtgärder som förbättrar företagens verksamhetsmiljö och investeringar.^6, 7 Statens revisionsverk konstaterade i de revisioner som offentliggjordes 2017 att statsrådet kan påverka företagens investeringar bland annat genom att förtydliga lagstiftningen, utveckla beslutsfattandet, stärka infrastrukturen och göra tillståndsprocesserna smidigare. Revisionsverket rekommenderade också en tätare dialog mellan myndigheter och företag, att infrastrukturen stärks och att kompetensen inom marknadsföring och offentlig upphandling inom förvaltningsområdet stärks.⁶ År 2019 rekommenderade revisionsverket att man i digitaliseringen av tjänster satsar ännu mer på kundorientering samt på ett tätare samband mellan stödet, styrningen och finansieringsmodellerna för digital utveckling.⁷

Inom finansministeriets förvaltningsområde har utvecklingsverksamheten fokuserat på digitala tjänster för att göra företagens ärendehantering med myndigheterna smidigare. Inom arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde främjades investeringsmiljön, exporten, internationaliseringen och kännedomen om finländsk kompetens bland annat genom grundandet av Business Finland 2018 och förnyandet av Team Finland-nätverket 2019. Social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde främjade investeringar i läkemedelsutveckling och läkemedelsindustrin, samt harmoniserade biobanksverksamheten, som kan stödja FUI-verksamheten samt utvecklingen av produkter och tjänster inom hälsobranschen. Målen för att främja digitaliseringen av förvaltningen har dock inte uppnåtts till fullo, och vissa verksamhetsmodeller och tjänster kräver vidare uppmärksamhet.⁷

Coronapandemin förändrade främjandet av investeringar världen över. I många länder har organisationer som främjar investeringar koncentrerat sig på aftercare-modellen, i stället för att skaffa nya kunder. Modellen går ut på att man försöker få redan etablerade företag att utöka sin affärsverksamhet. Även i Finland måste man beakta de resurser som ska användas till aftercare-arbete.

Antalet nya utländska investeringar (företagsförvärv och nyinvesteringar) har under de senaste fem åren varit relativt jämn trots coronapandemin, i genomsnitt 283 stycken per år. Det har dock förekommit stora variationer i nettobetalningarna, och vissa år har investeringarna som drogs tillbaka från Finland varit fler än de som gjordes i Finland.