En fungerande förvaltning behöver planmässighet och konkreta mål

I samband med revisioner av organisationsfusioner, kompetensutveckling, rekryteringar och klimatfinansiering framgick det att planeringen inte har varit tillräckligt noggrann och långsiktig. När det gäller sammanslagningar av ämbetsverk har många av målen och deras eftersträvade effekter varit diffusa ur uppföljningens synvinkel. Planeringen av antalet statsanställda har varit kortsiktig i sådana uppgifter som staten själv utbildar arbetskraft till. Ämbetsverken förutser inte heller sitt kompetensbehov i tillräcklig utsträckning. Som ett led i utvecklingssamarbetet har sammanlagt över 600 miljoner euro beviljats i internationell klimatfinansiering 2017–2021, men utrikesministeriet har saknat en tydlig plan för hur regeringens riktlinjer om en ökad klimatfinansiering ska verkställas.

Behovet av en organisationsfusion bör motiveras och målen fastställas exakt

Sammanslagningar av ämbetsverk inom statsförvaltningen kräver bättre beredning, konkreta mål samt bedömning och uppföljning av de ekonomiska effekterna. Syftet med sammanslagningarna är att effektivisera och utveckla myndigheternas verksamhet, men organisationerna förändras nödvändigtvis inte nämnvärt efter en sammanslagning.¹

Revisionsverket granskade hur staten bereder, genomför och följer upp organisationsfusioner. Dessutom utvärderades om de uppställda målen för organisationsreformerna uppnås. Två nyligen genomförda ämbetsverksreformer togs upp som exempel: inrättandet av Konkurrens- och konsumentverket samt Livsmedelsverket. Konkurrensverket och konsumentverket slogs samman 2013 till Konkurrens- och konsumentverket, som fungerar inom arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde. Livsmedelsverket grundades 2019 inom jord- och skogsbruksministeriets förvaltningsområde genom att Landsbygdsverket och Livsmedelssäkerhetsverket slogs samman. Vid sammanslagningen överfördes dessutom informationsförvaltningstjänster från Lantmäteriverkets it-servicecentral samt tillsynsuppgifter gällande användningen av växtskyddsmedel från Säkerhets- och kemikalieverket till Livsmedelsverket.¹

Revisionsverkets revision visade att de ekonomiska, digitala och övriga effekterna av de sammanslagningar som ledde till inrättandet av Konkurrens- och konsumentverket och Livsmedelsverket bedömdes mycket allmänt eller till och med svagt i beredningsskedet. I bedömningen av de ekonomiska effekterna skulle man kunna bland annat redogöra för alternativa åtgärder samt redovisa finansieringsberedskapen och uppgifter om hur effekterna utvecklas under olika tidsperioder eller jämförelseuppgifter om fördelar och kostnader. Inga egentliga ekonomiska utvärderingar eller andra konsekvensbedömningar gjordes för de sammanslagningar som ledde till inrättandet av Konkurrens- och konsumentverket och Livsmedelsverket. Det vore bra om man i fortsättningen exakt och konkret skulle slå fast behoven och målen för sammanslagningen av ämbetsverk, inklusive effekterna i euro.¹

Uppföljningsbehoven bör beaktas i planeringsskedet av en sammanslagning, samtidigt som konkreta mål, kriterier för framgång och utvärderingsprocesser bör fastställas.

Sammanslagningarna föregicks inte av en omfattande utredning av metodvalet och man övervägde inte heller vilka alternativa metoder eller lösningsmodeller det fanns för att de önskade målen skulle kunna uppnås. Även i regeringens propositioner granskades alternativen i ganska liten utsträckning eller också saknas de helt. Man ställde inte upp tillräckligt konkreta mål och mätare för hur sammanslagningarnas framgångar skulle kunna utvärderas. Många av målen och deras eftersträvade effekter har varit diffusa ur uppföljningens synvinkel. Förutsättningen för att sammanslagningar ska kunna följas upp är att målen för dem är tillräckligt konkreta och att det finns processer och någon form av framgångskriterier eller indikatorer för att följa upp genomförandet och effekterna av dem. Därför bör behovet av uppföljning beaktas redan när en sammanslagning planeras.¹

Staten har ingen gemensam princip eller anvisning för myndighetsreformer som skulle styra granskningen av reformerna med tanke på ämbetsverken och strukturen som helhet. Det har inte heller funnits anvisningar för hur man bedömer om ämbetsverk behöver slås samman. Finansministeriet har dock i december 2021 gett ut en rekommendation om de principer som ämbetsverken ska följa vid organiseringen av statsförvaltningens funktioner.¹

Organisationerna förblir nästan oförändrade efter sammanslagningarna

Sammanslagningarna inverkade endast i liten utsträckning på ledningssystemet och organiseringen av kärnuppgifter vid Konkurrens- och konsumentverket och Livsmedelsverket. Vid båda ämbetsverken kan man fortfarande tydligt skönja de gamla organisationerna. Den största förändringen vid Livsmedelsverket gällde informationsförvaltningen, som gjordes om till en ny verksamhetshelhet.¹

Ledarskapet och ledningssystemet har avgörande inverkan på hur och i vilken mån de mål som ställts upp för sammanslagningen uppnås. Ledningsuppgifterna och ledningssystemen vid de granskade ämbetsverken motsvarar i stor utsträckning sina föregångare vid de tidigare ämbetsverken i fråga om hur kärnuppgifterna organiseras och sköts. Vid Livsmedelsverket skapades dessutom nya strukturer för den strategiska ledningens behov.¹

Konkurrens- och konsumentverkets och Livsmedelsverkets resultatstyrning har genomgått en förändring från detaljerad styrning till en mer omfattande och strategisk styrning på högre nivå. I stället för konkreta prestationsmål ger det styrande ministeriet ämbetsverket en strategisk riktning som verket ska sträva efter.¹

Sammanslagningarnas effekter på resultatstyrningen har varit liten. Både resultatmålen och organiseringen av resultatstyrningen har i hög grad varit likadana som före sammanslagningarna, även om man i resultatmålen har övergått till en mer strategisk nivå. Samtidigt som resultatstyrningen har blivit mer strategisk har ministerierna sporadiskt eller i liten utsträckning följt upp hur målen för sammanslagningen har uppnåtts. Bättre uppföljning av sammanslagningar skulle behövas i fråga om mätningen av de förnyade organisationernas effektivitet och resultat.¹

Antalet statligt anställda planeras endast per uppgift eller per ämbetsverk

Statens revisionsverk har i två revisioner granskat statlig kompetensutveckling och rekrytering samt personalplaneringen i anslutning till dessa. Revisionerna gällde statens styrning² samt ämbetsverkens verksamhet³ i kompetensutveckling och rekrytering.

Antalet anställda inom budgetekonomin har minskat betydligt under 2000-talet: år 2000 var antalet anställda cirka 124 000 men 2021 endast cirka 78 000. Organisationsförändringar har varit den största orsaken till minskningen. Till exempel flyttades universitetsväsendet och dess personal utanför budgetekonomin år 2010. Under de senaste åren har antalet anställda dock ökat igen: från 2016 till 2021 ökade antalet med över fem tusen personer, dvs. med cirka sju procent.²

Staten planerar inte antalet anställda strategiskt och på lång sikt.

Ökningen av personalstyrkan har inte planerats. Staten har ingen sådan strategisk personalplanering där man på längre sikt skulle fastställa den önskade personalstyrkan. Personalstyrkans ändamålsenliga storlek beror på vilka arbetsuppgifter som ingår i den statliga budgetekonomin och hur mycket anslag staten anvisar för personalens löner och övriga kostnader.²

Planeringen av personalstyrkan ankommer på de ministerier som styr verksamheten och ekonomin inom förvaltningsområdena samt på ämbetsverken och inrättningarna själva. Å andra sidan styr också statsrådet antalet anställda på olika sätt. I regeringsprogrammen och statsrådets redogörelser har man ställt upp mål för myndigheternas personalstyrka och i ekonomiplaneringen har antalet anställda per ämbetsverk eller uppgift styrts mycket noggrant.²

Mål som gäller personalens storlek har ställts upp till exempel för polisväsendet, Nödcentralsverket och Försvarsmakten. De kvantitativa målen har huvudsakligen varit konsekventa och relativt tydliga, även om målet för antalet poliser ofta har ändrats. Målet som ställts upp för polisen har endast gällt antalet polismän, även om cirka en fjärdedel av polisens personal består av annan personal än polismän. Att endast ställa upp ett mål för antalet polismän kan leda till att man strävar efter att uppnå målet genom att på ett oändamålsenligt sätt ersätta den övriga personalen med polismän.²

Styrningen har såtillvida varit konsekvent att den i budgetpropositionerna målsatta personalstyrkan har framställts som en faktor som påverkar anslagens dimensionering. Å andra sidan har dimensioneringen av anslagen påverkats av flera olikriktade faktorer: ett anslag har alltså kunnat höjas för att öka personalstyrkan men samtidigt sänkas på andra grunder.²

Staten ordnar själv den utbildning som krävs för uppgiften för upp till en fjärdedel av sin personal.

Staten ordnar själv den utbildning som krävs för uppgiften för upp till en fjärdedel av sin personal. Sådana personalgrupper är till exempel officerare vid Försvarsmakten, gräns- och sjöbevakare, poliser, nödcentralsoperatörer samt väktare vid Brottspåföljdsmyndigheten. För att rekryteringen av dessa personalgrupper ska lyckas, krävs det varje år att ett tillräckligt antal personer avlägger en sådan examen som krävs för tjänsten. Antalet studieplatser och avlagda examina för nödcentraloperatörer, poliser och väktare har varierat mycket under det senaste decenniet. Det behövs långsiktig planering av antalet studieplatser för att de mål som ställts upp för antalet anställda ska kunna uppnås. Därför borde finansministeriet i samarbete med de andra ministerierna stärka statens personalplanering på längre sikt, särskilt beträffande de uppgifter för vilka staten själv utbildar arbetskraft.²

Den kompetens som ämbetsverken behöver planeras ännu inte långsiktigt

Vid staten har man redan länge varit medveten om att effektiv förvaltning kräver kompetent personal. Till exempel i statsrådets senaste personalpolitiska riktlinjer från 2001 konstateras att förvaltningsenheterna bör kunna rekrytera och behålla sådan personal i sin tjänst som är yrkeskunnig, arbetsför och motiverad och som ständigt utvecklas. Mätt enligt utbildningsnivå har kompetensnivån i statens personal stigit: år 2021 hade cirka 57 procent en högskoleexamen, vilket är 17 procentenheter mer än år 2002.^2, 3

Den statliga HR-styrgruppen har betonat kompetensutveckling, och målet syns i de flesta resultatavtalen. Målen för kompetensutvecklingen i ämbetsverkens resultatavtal är dock fortfarande av allmän natur, vilket gör deras styrande effekt svag och utfallet svårt att mäta. Undersökningar som mäter arbetstillfredsställelsen visar att statligt anställda är rätt nöjda med sina möjligheter att lära och förnya sig i arbetet, samt med hur staten som arbetsgivare upprätthåller och höjer deras kompetens. Statens satsning på kompetensutveckling kan utredas främst på basis av den personalutbildning som staten bekostar. En stor del av utvecklingsarbetet sker dock genom inlärning i arbetet. ^2, 3

De mål för kompetensutveckling som ingår i resultatavtalen har en svag styrande effekt och det är svårt att utreda hur målen uppfylls.

Ämbetsverkens personalplanering och föregripande åtgärder har sitt fokus på antalet anställda, pensioneringar och övriga avgångar, samt på ersättande rekryteringar. Ämbetsverken förutser inte systematiskt den kompetens de behöver och deras personalplanering beaktar inte den kompetens som faller bort. Detta utgör en risk för ämbetsverkens verksamhet och för uppnåendet av de operativa målen. Ämbetsverken har inte skapat någon dokumenterad översikt över de personalresurser och den kompetens som behövs i framtiden.³

Man har strävat efter att utveckla personalens kompetens genom att främja rörlighet. Ett av statens gemensamma personalpolitiska mål har varit att öka personalens, kunskapens och informationens rörlighet. Det har dock inte fastställts någon målnivå för rörligheten, och rörligheten för kunskap och information har inte definierats eller utretts närmare. Vid ämbetsverken har rörligheten närmast uppfattats som personalens rörlighet. För att främja rörligheten bör begreppet definieras mer exakt. I synnerhet bör det klargöras vad rörlighet för kunskap och information skulle kunna innebära i praktiken.^2, 3

Tydliga mål och genomförandeplaner har saknats för den finländska internationella klimatfinansieringen

I Parisavtalet har Finland förbundit sig att tillsammans med andra industriländer finansiera klimatåtgärder i utvecklingsländerna. Vid revisionen framkom att Finland inte har någon offentlig plan för den växande klimatfinansieringens omfattning, fördelning och kostnadseffektivitet.⁴

Den internationella klimatfinansieringen ingår i det finländska offentliga utvecklingssamarbetet, som administreras av utrikesministeriet. År 2017–2020 uppgick Finlands klimatfinansiering till cirka 47–147 miljoner euro. Dess andel av hela utvecklingssamarbetet var cirka 6–15 procent. Enligt preliminära uppgifter för 2021 uppgår klimatfinansieringen till 183 miljoner euro, vilket är cirka 15 procent av utbetalningarna för utvecklingssamarbetet. Statsminister Marins regering har slagit fast att Finlands klimatfinansiering ska utökas och att medlen ska riktas lika till begränsning av och anpassning till klimatförändringen.⁴ Utrikesministeriet meddelade i mars 2022 att Finlands internationella klimatfinansiering nästan kommer att fördubblas under denna regeringsperiod.

Klimatfinansieringens planering har inte varit särskilt transparent.

Utrikesministeriet har saknat en tydlig plan för hur regeringens riktlinjer ska verkställas i sin helhet, samt hurdana val som ska göras vid fördelningen och på vilka grunder. Även resultatkartorna och indikatorerna för ministeriets utvecklingspolitik saknar kvantitativa mål för begränsning av och anpassning till klimatförändringen. I och med att finansieringens storlek eller andra strategiska mål inte har framställts i offentligheten, har planeringen av finansieringen inte varit särskilt transparent. Därmed är det svårt att bedöma kostnadseffektiviteten.⁴

Målen för klimatfinansieringen har preciserats till en viss del i utrikesministeriets styrdokument som gäller enskilda finansieringsinstrument och organisationer som kanaliserar finansieringen. Ministeriets praxis och möjligheter att påverka kostnadseffektiviteten i klimatfinansieringens olika instrument varierar dock mycket och utrikesministeriet följer inte systematiskt upp klimatresultaten för alla finansieringsinstrument.⁴

För att utrikesministeriet ska kunna följa upp och rapportera om klimatfinansieringens kostnadseffektivitet på ett ändamålsenligt sätt bör ministeriet ha tillgång till så systematisk och enhetlig information som möjligt om resultaten av klimatåtgärder som genomförts via olika finansieringsinstrument och organisationer. Både Finland och de andra finansierande länderna står inför stora utmaningar i det här avseendet.⁴

Revisionsverket rekommenderade att utrikesministeriet utarbetar en offentlig plan över hur ministeriet utökar och fördelar den finländska internationella klimatfinansieringen, samt redogör för valen, prioriteringarna och påverkansmålen i anslutning till den. Utrikesministeriet bör också utveckla den operativa planeringen och beslutsfattandet gällande klimatfinansieringen. Det vore viktigt att motivera besluten om klimatfinansieringen även med tanke på klimatresultaten och säkerställa att finansieringens resultat följs upp, statistikförs och rapporteras så systematiskt och enhetligt som möjligt.⁴  I mars 2022 publicerade utrikesministeriet för första gången en långsiktig plan för den finländska internationella klimatfinansieringen som sträcker sig fram till 2026.