De statliga ämbetsverken presenterar huvudsakligen riktiga och tillräckliga uppgifter i sina bokslut

Revisionsverket har enligt 90 § i grundlagen till uppgift att granska skötseln av statsfinanserna och iakttagandet av statsbudgeten. Statens revisionsverk granskar årligen statens, ministeriernas och de övriga bokslutsskyldiga ämbetsverkens bokslut samt boksluten för tre fonder utanför budgeten.

Andelen bokföringsenheter som fått en anmärkning oförändrad

Revisionsverket gav sammanlagt 61 redovisningsrevisionsberättelser till statens bokföringsenheter för 2021. 17 (28 %) av de granskade bokföringsenheterna tilldelades anmärkningar, eftersom det konstaterades väsentliga brister i deras bokslut eller ekonomiförvaltningsförfaranden. Under föregående år tilldelades 18 bokföringsenheter anmärkningar.¹

I redovisningsrevisionsberättelserna tar revisionsverket ställning till om uppgifterna om bokslutet och den operativa effektiviteten är riktiga och tillräckliga, om den interna kontrollen fungerar och om budgeten efterlevs (tabell 1). Endast fem bokföringsenheter tilldelades anmärkningar som gäller bokslutskalkyler och uppgifter om den operativa effektiviteten. De här anmärkningarna har således minskat betydligt jämfört med året innan. Två av anmärkningarna gällde uppgifter om operativ effektivitet och tre bokslutskalkyler.¹

Under de senaste åren har revisionsverket flera år i följd gett en revisionsberättelse som innehåller en anmärkning till vissa bokföringsenheter, dvs. en anpassad revisionsberättelse. Hela fem bokföringsenheter har årligen fått en anmärkning sex år i följd. Dessa bokföringsenheter är NTM-centralernas och arbets- och näringsbyråernas utvecklings- och förvaltningscenter, Trafikledsverket, undervisnings- och kulturministeriet, arbets- och näringsministeriet och Servicecentret för statens ekonomi- och personalförvaltning (Palkeet).¹

Hela fem bokföringsenheter har årligen fått en anmärkning sex år i följd.

Det kraftfullaste förfarandet vid en redovisningsrevision är att ålägga revisionsobjektets ledning att meddela om de åtgärder som objektet har vidtagit för att rätta till den omständighet som lett till anmärkningen. Revisionsverket gav tre bokföringsenheter ett sådant meddelandeåläggande 2021. Statens ämbetsverk på Åland gavs meddelandeåläggande på grund av brister i balansspecifikationerna och arbets- och näringsministeriet på grund av brister i fullmaktsuppföljningen. Dessutom gavs Palkeet återigen ett meddelandeåläggande som gäller ordnande av intern kontroll av centraliserade ekonomiförvaltningsuppgifter.¹

Den interna kontrollen av centraliserade ekonomiförvaltningsuppgifter och dess styrning borde skärpas

De gällande bestämmelserna ställer krav på kontrollmiljön och begränsar därmed de metoder som kan användas för att uppnå operativ effektivitet. Detta bör beaktas vid Palkeet när ekonomi- och personalförvaltningens verksamhet organiseras och i synnerhet vid utvecklingen av processer och datasystem. ¹

Finansministeriet och Statskontoret bör genom reglering och resultatstyrning säkerställa att kontrollmiljön för de centraliserade ekonomiförvaltningsuppgifterna utvecklas på ett balanserat sätt så att den blir både högklassig och effektiv. I samband med att målen ställs upp kan även den interna kontrollens riskvillighet bedömas. Ur redovisningsrevisionens synvinkel bör man vid uppställandet av mål för Palkeet fästa avseende vid en bättre fungerande intern kontroll. Utvärderingen av bestämmelserna bör vara en väsentlig del av verksamhetens utveckling. Bestämmelserna ska till exempel inte begränsa utvecklingen av automatiken, när det är möjligt att uppnå samma eller en högre tillitsnivå för verksamheten eller för effektiviteten i den interna kontrollen.¹

Revisionsverket anser att stramare grepp inom styrningen och en adekvat organisering av den interna kontrollen samtidigt förutsätter ett ökat samarbete och en ökad förståelse mellan koncernaktörerna. Dessutom bör finansministeriet, Statskontoret och Palkeet trygga en tillräcklig kompetens såväl för att bereda författningar, föreskrifter och anvisningar som för att utveckla processerna och datasystemen. En fungerande intern kontroll stöder också målen för en effektiv verksamhet.¹

Fler anmärkningar än tidigare gällde intern kontroll

År 2021 fick sammanlagt nio bokföringsenheter en anmärkning som gällde intern kontroll. Antalet bokföringsenheter som fått en anmärkning har ökat sedan 2020, då sex enheter fick en anmärkning som gällde intern kontroll.¹

Den vanligaste anledningen till anmärkningarna 2021 handlade om brister i fullmaktsuppföljningen. Sådana anmärkningar gavs till följande tre bokföringsenheter: miljöministeriet, arbets- och näringsministeriet och Business Finland.¹

Med fullmakt avses riksdagens bemyndigande i budgeten med vilket bokföringsenheten kan förbinda sig till sådana utgifter som faller till betalning efter det aktuella budgetåret. Statens revisionsverk har årligen haft något att anmärka på i fråga om fullmakterna, antingen beträffande riktiga och tillräckliga uppgifter i bokslutet, budgetefterlevnaden eller den interna kontrollen.

Det stora antalet anmärkningar om fullmaktsuppföljningen återspeglar svårigheten att organisera fullmaktsuppföljningen inom förvaltningen. Således krävs det mer sakkunskap vid bokföringsenheterna för fullmaktsuppföljningen.¹

Flera förfaranden som stred mot budgeten gällde mervärdesskatteutgifter

Nio bokföringsenheters revisionsberättelser innehöll ett negativt ställningstagande till lagenligheten, dvs. en eller flera specificerade laglighetsanmärkningar om att bokföringsenheten inte till alla delar har följt budgeten eller de centrala bestämmelserna om den.¹ Förfarandena som stred mot budgeten eller bestämmelserna var något färre än 2020, då 11 bokföringsenheter fick ett negativt ställningstagande. År 2018 och 2019 var det dock endast 7 bokföringsenheter som fick ett negativt ställningstagande.

Nio bokföringsenheter fick ett negativt ställningstagande till lagenligheten i revisionsberättelsen för 2021.

Däremot tilldelade revisionsverket sammanlagt 13 laglighetsanmärkningar 2021, eftersom Utbildningsstyrelsen, Trafikledsverket, NTM-centralernas och arbets- och näringsbyråernas utvecklings- och förvaltningscenter och Institutet för hälsa och välfärd fick två laglighetsanmärkningar var. Merparten av anmärkningarna gällde ett förfarande som den aktuella bokföringsenheten inte tidigare har fått anmärkning om, men Utbildningsstyrelsen, Trafikledsverket och utvecklings- och förvaltningscentret fick vardera en laglighetsanmärkning 2021 av en orsak som de hade fått anmärkning om redan 2020.¹

Ett negativt ställningstagande till lagenligheten gäller i allmänhet ett enskilt delområde eller förfaringssätt inom ekonomiförvaltningen, och därmed innebär ett sådant ställningstagande inte att ämbetsverkets eller statens ekonomi som helhet skulle ha skötts lagstridigt eller att den bakomliggande orsaken skulle vara missbruk av statliga medel. Ett negativt ställningstagande till lagenligheten bör emellertid alltid betraktas som allvarligt avseende ekonomiförvaltningen vid ifrågavarande ämbetsverk.

Det klart vanligaste skälet till en laglighetsanmärkning 2021 var att bokföringsenheten hade använt förvaltningsområdets allmänna mervärdesskattemoment där det inte var tillåtet enligt budgeten. Fem bokföringsenheter fick en anmärkning av den här orsaken. Fyra av anmärkningarna gällde moment som hade budgeterats som momspliktiga. I dessa situationer skulle mervärdesskatteutgiften ha hört till samma moment som den egentliga utgiften. Den femte anmärkningen gavs för att förvaltningsområdets mervärdesskattemoment hade använts i samband med en momsfri räkning.¹

Flera bokföringsenheter ålades att ta tillbaka anslag som överförts till följande år på grund av att förfarandet strider mot budgeten.

Mervärdesskatteförfarandena som strider mot budgeten har i praktiken inneburit att den myndighet som gjort den felaktiga bokföringen har sparat de anslag som står till dess förfogande genom att bokföra sådana utgifter på förvaltningsområdets momsmoment som inte hör dit. Om det har varit fråga om ett flerårigt reservationsanslag har revisionsverket förutsatt att bokföringsenheten tar tillbaka det anslag som utan grund överförts till nästa år, dvs. den felaktigt bokförda mervärdesskatteutgiften av det anslag som överförts till nästa år. Fyra bokföringsenheter förutsattes ta tillbaka ett sådant anslag vid enheternas redovisningsrevision, vilket är klart mer än normalt. Tre av dessa fall gällde mervärdesskatteförfaranden och ett bokföringen av en intäkt på ett bruttobudgeterat moment i strid med budgeten.¹

Visualisering: Revisionsobservationer 2019–2021

Figuren visar Statens revisionsverks observationer vid redovisningsrevisionerna 2019–2021. Uppgifterna i figuren utgår från bokföringsenheternas revisionsberättelser och anger om

1. boksluten innehåller riktiga och tillräckliga uppgifter
2. bokföringsenheterna har fungerande intern kontroll
3. bokföringsenheterna har iakttagit budgeten
4. bokföringsenheten har ålagts att redogöra för vilka åtgärder den har vidtagit efter att ha tilldelats en anmärkning.

Du kan se i figuren vilka bokföringsenheter som har tilldelats anmärkningar inom ovan nämnda områden (Visa anmärkningar). Klicka på bokföringsenhetens namn för att se orsaken till anmärkningen.

Den dynamiska visualiseringen åskådliggör uppgifterna om revisionsverkets anmärkningar och meddelandeålägganden i redovisningsrevisionerna 2019, 2020 och 2021. Motsvarande uppgifter finns i Excelfilen nedan.

Revisionsverkets anmärkningar och meddelandeålägganden i redovisningsrevisionerna 2019, 2020 och 2021 (Excel)

Det förekommer en liten årlig variation i antalet bokföringsenheter som tilldelats en anmärkning, eftersom

• 15 bokföringsenheter tilldelades anmärkning 2019
• 18 bokföringsenheter tilldelades anmärkning 2020
• 17 bokföringsenheter tilldelades anmärkning 2021.

Även antalet bokföringsenheter som granskas varje år kan variera; de senaste åren har antalet varit drygt 60. Således tilldelades cirka 25 procent av bokföringsenheterna en anmärkning 2019, cirka 29 procent 2020 och cirka 28 procent 2021.

Vid redovisningsrevisionen 2021 tilldelades fler än en anmärkning till

• Statens ämbetsverk på Åland
• Utvecklings- och förvaltningscentret för Närings-, trafik- och miljöcentralerna samt arbets- och näringsbyråerna
• Patent- och registerstyrelsen
• Institutet för hälsa och välfärd
• arbets- och näringsministeriet
• Trafikledsverket.

Revisionsverket ålade tre bokföringsenheter att för 2021 meddela revisionsverket om vilka åtgärder de har vidtagit för att åtgärda de brister som ledde till en anmärkning.

Statens ämbetsverk på Åland skulle meddela hur verket ämnar korrigera bristerna i den interna kontrollen av balansspecifikationerna.

Servicecentret för statens ekonomi- och personalförvaltning skulle meddela revisionsverket hur det avser att åtgärda bristerna i den interna kontrollen av de centraliserade ekonomi- och personalförvaltningsuppgifterna.

Arbets- och näringsministeriet skulle meddela Statens revisionsverk hur ministeriet ämnar korrigera de konstaterade bristerna i fullmaktsuppföljningen.

Statens ansvarsförbindelser till andra pensionssystem bör redovisas mer övergripande

Statens pensionssystem omfattar pensionsskyddet för statens arbetstagare, som helt finansieras av staten. Dessutom finansierar staten i sin helhet de pensioner som Folkpensionsanstalten betalar ut, såsom folkpension och garantipension, och deltar i finansieringen av företagarpensionerna, lantbruksföretagarpensionerna och sjömanspensionerna.

Statens förbindelser till olika pensionssystem kommer att belasta statsfinanserna märkbart och utgör därmed ett betydande ekonomiskt ansvar. Pensionernas sammanlagda belopp uppgick till cirka 10,2 miljarder euro 2021. Således stod de för cirka 15 procent av alla anslag i statsbudgeten. Det är också viktigt att uppgifterna om pensionerna är korrekta med tanke på beslutsunderlaget, eftersom statsbokslutet ska ge riktiga och tillräckliga uppgifter om statens ansvarsförbindelser i olika pensionssystem.²

Förvaltningen och övervakningen av pensioner som helt eller delvis omfattas av statens finansieringsansvar är ändamålsenlig. De ansvarsförbindelser som hänför sig till statens pensionssystem har redovisats på behörigt sätt. De ansvarsförbindelser som uppstår av andra pensionssystem – bland annat företagarpensionen och lantbruksföretagarpensionerna – har ändå inte identifierats eller redovisats i statsbokslutet. Statens revisionsverk anser att dessa ansvarsförbindelser bör identifieras och redovisas som en del av statsbokslutet. Statsbokslutet förnyas och man har för avsikt att upprätta det förnyade bokslutet första gången för 2024. Det vore naturligt att ägna uppmärksamhet åt eventuella ändringar i samband med att statsbokslutet förnyas.²

Tillsynen, transparensen och effektiviteten bör utvecklas i fråga om understöd som beviljas av avkastningen från penningspelsverksamhet

Vinsten från penningspelsverksamhet som intäktsförts till staten har utgjort en betydande del av finansieringen av många samhälleliga funktioner. Understöd har beviljats av undervisnings- och kulturministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och jord- och skogsbruksministeriet. Social- och hälsoorganisationernas understödscentral (STEA), en självständig statsunderstödsmyndighet som fungerar i anslutning till social- och hälsovårdsministeriet, har ansvarat för administrationen av de understöd som beviljas organisationer inom social- och hälsovården.³

Understöden från penningspelsavkastningen har gått till en tämligen oföränderlig grupp. Det minskar den faktiska effekten av understödskriterierna.

Administrationsprocesserna för understöden har till väsentliga delar följt bestämmelserna, men det finns brister i övervakningen av understöden och processen för beviljande av understöd är inte till alla delar tillräckligt transparent. Understöden från penningspelsverksamheten har beviljats till en tämligen oföränderlig grupp stödmottagare, vilket har minskat den faktiska effekten av understödskriterierna. Etablerade stödmottagare och allmängiltiga understödskriterier kan försämra transparensen i processen för beviljande av understöd. Det blir svårare att påvisa att de sökande behandlas jämlikt om transparensen inte är tillräcklig när understöd beviljas.³

Statsunderstödsmyndigheternas förfaranden vid administrationen av understöden avviker likaså på många sätt från varandra. Det förekom skillnader i ansökningarnas behandling, dokumentering, beredning av beslut och i de allmänna förfarandena vid övervakningen av hur understöden används. Skillnader i understödsvillkorens detaljer förekom också. Revisionen visar att det föreligger ett klart behov av att likrikta understödens förvaltningspraxis och främja tillgången till och utnyttjandet av information från statsunderstödsverksamheten. Även understödsverksamhetens transparens och öppenhet bör ökas.³

I statsbidragsmyndigheternas verksamhet konstaterades också skillnader i hur den understödda verksamhetens effektivitet beaktas i understödsprocessens olika skeden. Effektivitetsperspektivet är inte så nära förknippat med understödsprocessen att det i betydande grad skulle påverka fördelningen av understöd från penningspelsavkastningen. Riktlinjerna för understödens kostnadseffektivitet bör förtydligas.³

Avkastningen av penningspelsverksamheten har minskat och för att hantera en bestående mindre avkastning har man berett en ny finansieringsmodell som man har för avsikt att införa från och med 2024. I den nya modellen ska utgifter som finansieras med avkastningen från penningspel fördelas och avgöras i budgetprocessen på samma sätt som övriga utgifter som ingår i statsfinansernas utgiftsram.³