Sosiaaliturvauudistus ja elinkeinoelämän tuki vaativat kokonaisuuksien hallintaa

Erilaisiin valtion ylläpitämiin järjestelmiin ja politiikkatoimiin on ajan myötä kertynyt päällekkäisyyksiä ja piirteitä, joita toimintaympäristön muutokset ja ennakoitavissa oleva kehitys haastavat purkamaan. Näiden järjestelmien ja politiikkatoimien hajautettu ohjaus, lyhytjänteinen rahoitus ja riittämätön seuranta heikentävät mahdollisuuksia arvioida toiminnan tuloksellisuutta ja vaikuttavuutta. Samalla heikentyvät mahdollisuudet hyödyntää tätä tietoa tulevan toiminnan suunnittelussa.

Sosiaaliturvan uudistuksissa tarvitaan hyvää tietopohjaa ja kykyä hallita järjestelmää kokonaisuutena

Jo 1990-luvun lamasta lähtien työnteon kannustavuutta on pyritty lisäämään purkamalla sosiaaliturvajärjestelmän kannustinloukkuja ja uudistamalla verotusta. Erilaisten kannustinloukkujen purkamisen tavoitteena on lisätä verotuloja ja vähentää sosiaaliturvamenoja. Myös opintotukijärjestelmää on uudistettu taajaan 2010-luvulla. Uudistusten tavoitteena on ollut turvata riittävä toimeentulo päätoimisille opiskelijoille ja edistää päätoimista opiskelua. Näin on haluttu lyhentää opintoaikoja sekä nopeuttaa opiskelijoiden siirtymistä työelämään.

Etuusjärjestelmäuudistusten valmistelussa pitää varmistaa, että uudistuksesta pystytään tekemään luotettavia vaikutusarviointeja.

Tarkastusten perusteella etuuksia uudistettaessa tulee kiinnittää huomiota etuusjärjestelmien kokonaisuuteen. Uudistusten tulee perustua luotettavaan tietopohjaan ja mahdollistaa valmisteluvaiheen vaikutusarvioinnit. Valmistelussa on tarpeen hyödyntää toimeenpanijoiden asiantuntemusta, ja uudistusten vaikutuksia kohderyhmiensä käyttäytymiseen tulee arvioida ja seurata._{^{1, 2}} Näitä seikkoja ei nykyisin huomioida riittävästi.

Sosiaaliturvauudistuksen valmistelussa tulee kiinnittää erityistä huomiota kannustinloukkujen kokonaisuuteen

Erilaiset kannustinloukut muodostavat kokonaisuuden ja niiden purkamiseen tähtäävien uudistusten valmistelussa olisi tärkeää selvittää jääkö lainsäädäntöön tai sen toimeenpanoon muita loukkuja, jotka vaikeuttavat uudistuksen tavoitteiden saavuttamista. Uudistuksista tulee myös tiedottaa riittävästi keskeisille kohderyhmille.¹

Tarkastusvirasto tarkasti verotuksen, ulosoton ja sosiaaliturvan uudistuksia, joissa pyrittiin purkamaan työttömyys-, tulo-, byrokratia- ja informaatioloukkuja¹. Työttömyys- ja tuloloukuilla tarkoitetaan tilanteita, joissa työn vastaanottaminen tai lisätulojen hankkiminen työnteolla ei ole taloudellisesti kannustavaa. Byrokratialoukkuja voi syntyä etuuksien saantiin liittyvästä epävarmuudesta, paperityöstä ja asiointipakosta esimerkiksi lyhytkestoisen työn vastaanottamisen yhteydessä. Informaatioloukut ovat tilanteita, joissa henkilön tietämys esimerkiksi sosiaaliturvan ja työtulojen yhteensovittamisen mahdollisuuksista on puutteellista tai virheellistä.

Tarkastuksen perusteella ansiotulojen ja työttömyysturvan yhteensovittaminen helpottui, kun työttömyysetuuksien sovittelu uudistettiin vuonna 2019. Uudistus lyhensi ja vähensi ansiotulojen ohella saatavien työttömyysetuuksien maksuviiveitä, sillä etuuden suuruutta laskettaessa palkkatietoja ei tarvitse enää odottaa. Muuttuneet käytännöt eivät kuitenkaan välttämättä ole työttömien työnhakijoiden tiedossa, mikä saattaa vähentää joidenkin halukkuutta vastaanottaa lyhytkestoista tai osa-aikaista työtä.¹

Vuoden 2018 alussa tehdyllä uudistuksella pyrittiin lisäämään työttömien työnhakijoiden kannusteita aloittaa yritystoiminta siten, että yritystoiminnan pää- tai sivutoimisuuden arviointi siirrettiin aiempaa myöhemmäksi. Arviointi tehdään nykyisin vasta neljän kuukauden kuluttua yritystoiminnan aloittamisesta, jolloin myös oikeus työttömyysetuuteen säilyy ensimmäisen neljän kuukauden ajan. Työttömyysetuuden saannin ja yritystoiminnan yhteensovittamisen ongelma on kuitenkin säilynyt ennallaan, koska pää- tai sivutoimisuuden arvioinnin kriteerit ovat edelleen epäselvät. Työttömän työnhakijan voi olla vaikeaa ennakoida, miten yritystoiminta tulee vaikuttamaan hänen oikeuteensa saada työttömyysetuutta. Epävarmuus voi vähentää työttömien halukkuutta kokeilla yritystoimintaa.¹

Työttömiä saattaa kannustaa yrittäjyyteen myös ammatillisena työvoimakoulutuksena tarjottava yrittäjäkoulutus, joiden tuloksellisuutta ja vaikuttavuutta tarkastusvirasto tarkasti vuonna 2018. Tarkastuksen jälkiseurannassa havaittiin, että kokeiluissa ja uudistuksissa on jossain määrin paremmin varmistettu, että työvoimakoulutuksen hyvät käytänteet säilyvät, toiminta jatkuu keskeytyksettä ja että palvelut ovat yhdenmukaiset. Sitä vastoin työvoimakoulutusten vaikutusten arviointi ja erityisesti toimintaa kuvaavien seurantamittareiden asettaminen ei ole vielä tyydyttävällä tasolla.³

Ulosottojärjestelmän vuonna 2018 voimaan tulleessa uudistuksessa työnteon kannustimia pyrittiin lisäämään tarjoamalla pitkäaikaistyöttömille oikeus lykätä palkan ulosmittauksen aloitusta enintään kuudella kuukaudella työllistymisestä. Oikeus rajattiin tulorajaulosmittauksen piiriin työllistyville. Tarkastuksen perusteella lykkäysoikeuden toimeenpano on osoittautunut vaikeaksi, ja merkittävä osa lykkäyshakemuksista hylätään. Uudistus ei vaikuta lisäävän työnteon kannusteita edes väliaikaisesti. Kannustinvaikutusta vähentää se, että velka kasvaa korkoa lykkäyksen ajan. Ulosottojärjestelmään tulisikin ulosmittauksen lykkäyksen sijasta kehittää ratkaisuja, jotka nopeuttavat velasta vapautumista.¹

Työnteon kannustavuutta on pyritty lisäämään myös keventämällä työtulojen verotusta, mutta se on kallis tapa. Tarkastushavaintojen mukaan työttömyysturvan saajat ja työvoiman ulkopuolella olevat eivät tunne kovin hyvin työttömyysturvan ja työtulojen verotuksen eroja, eivätkä he koe työnteon kevyemmän verotuksen vaikuttavan merkittävästi työllistymisvalintoihin¹. Tarvitaan tarkempaa tietoa siitä, millaisia tosiasiallisia käyttäytymisvaikutuksia työtulojen ja työttömyysturvan verotuksen erolla on.

Opintotukiuudistukset johtivat huomattaviin ennakoimattomiin menoihin

Opiskelijoiden tukia uudistettaessa tulisi pyrkiä hallitsemaan kokonaisuutta, joka uudistusten moninaisista vaikutuksista muodostuu. Yksittäisen uudistuksen vaikutukset säteilevät niin valtion menoihin ja tutkintojen suoritusaikoihin kuin opiskelijoiden toimeentuloon, työssäkäyntiin ja asumisvalintoihin. 2010-luvulla valtion vuosittaiset opintoetuusmenot vaihtelivat 473–806 miljoonan euron välillä. Suorien etuusmenojen ohella opintotukijärjestelmällä voidaan vaikuttaa työllisyyteen. Opintotuki koostuu opintorahasta, asumislisästä ja valtion lainatakauksesta. Opiskelijoiden asumistukiuudistuksen jälkeen opiskelijaruokakunnista on tullut suurin yleisen asumistuen saajaryhmä.²

Vuoden 2017 opintotukiuudistuksessa korkeakouluopiskelijoiden opintorahan tasoa laskettiin ja opintolainan valtiontakausta nostettiin. Samassa yhteydessä opiskelijat siirrettiin opintotuen asumislisältä yleisen asumistuen piiriin. Uudistuksella tavoiteltiin noin 112 miljoonan euron valtiontalouden säästöjä, jotka tarkastuksen perusteella toteutuivat vain opintorahan osalta. Opiskelijoiden siirtäminen yleisen asumistuen piiriin johti kuitenkin huomattaviin ennakoimattomiin menoihin. Vuonna 2018 asumistukiuudistus oli lisännyt kustannuksia jo vähintään 130 miljoonalla eurolla, kun valmisteluvaiheessa lisäykseksi arvioitiin 54 miljoonaa euroa (ks. kuvio 1). Asumistukiuudistuksen tietopohja oli epäluotettava, sillä arviointilaskelmassa käytettiin vanhentuneita asumismenotietoja. Ennakoimattomia menoja voi osaltaan selittää myös oletettua useamman opiskelijan muuttaminen kalliimpaan asuntoon uudistuksen jälkeen. Opiskelijoiden keskimääräiset asumismenot nousivat muita yleisen asumistuen saajaryhmiä nopeammin myös vuosina 2019 ja 2020.²

Vuoden 2014 opintotukiuudistuksessa otettiin uusille korkeakouluopiskelijoille käyttöön opintolainahyvitys. Sen mukaisesti Kela maksaa 40 prosenttia 2 500 euron omavastuun ylittävästä opintolainasta, jos opiskelija suorittaa tutkinnon määräajassa. Tarkastuksen perusteella opintolainahyvityksen valmisteluvaiheen menoarvio oli ylittynyt 48 miljoonalla eurolla vuoteen 2021 mennessä (ks. kuvio 1). Ylitystä ei kuitenkaan voi tulkita epäonnistumiseksi, sillä uudistusten tavoitteena oli lisätä opintolainan käyttöä. Tutkintojen suoritusajat myös lyhentyivät 2010-luvulla sekä yliopistoissa että ammattikorkeakouluissa, mikä voi vaikuttaa myönteisesti työllisyyteen. Syyslukukaudella 2014 opintonsa aloittaneista ylemmän korkeakoulututkinnon tai ammattikorkeakoulututkinnon määräajassa suoritti noin 4─5 prosenttiyksikköä suurempi osuus kuin vuotta aiemmin aloittaneista, joilla ei ollut oikeutta opintolainahyvitykseen. Ammattikorkeakoulututkintonsa määräajassa suorittaneiden osuus tosin kasvoi jo ennen opintolainahyvityksen käyttöönottoa.²

Opintolainan käyttö on lisääntynyt ja korkeakoulututkintojen suoritusajat lyhentyneet opintotukiuudistusten myötä.

Opintotuen riittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon sekä tuen saajien lainankäyttö että ansiotulot, ja riittävyyttä tulisi seurata henkilötason aineistoilla. Kelassa rekisteröityjen tulotietojen perusteella opintotukea saaneiden keskimääräiset reaalitulot kasvoivat 2010-luvulla kaikilla oppilaitosasteilla. Ansiotulot ovat edelleen opintotuen saajien merkittävin tulonlähde, mutta työssäkäynti voi myös hidastaa korkeakouluopintojen suoritusta. Nykytiedon perusteella on kuitenkin epäselvää, helpottaako opintojen aikainen työnteko työllistymistä valmistumisen jälkeen.²

Pysyväisluonteisten toimintojen tavoitteet ja vaikutukset voidaan saavuttaa pitkäjänteisellä rahoituksen suunnittelulla, toiminnan seurannalla ja yhteistyöllä

Strategioiden, tiekarttojen tai muiden hallituksen päätösten tavoitteet ja toimeenpano ovat vahvasti hallituskausiin sidottuja, vaikka niiden kohteena oleva toiminta on pysyväisluonteista ja toiminnan vaikutusten kuitenkin odotetaan ulottuvan usealle hallituskaudelle. Esimerkkejä tällaisesta toiminnasta ovat aluekehitykseen sekä tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoimintaan (TKI) kohdistuva valtion tuki ja rahoitus, ja ne olivat myös tarkastuksen kohteena^{4, 5}. Valtio tuki aluekehitystä vuonna 2018 noin 369 miljoonalla eurolla ja vuonna 2022 noin 474 miljoonalla eurolla. Valtion tutkimus- ja kehittämisrahoitus oli 1,95 miljardia euroa vuonna 2018 ja 2,49 miljardia euroa vuonna 2022.

Rahoituksen suunnittelua ja käyttöä pysyväisluonteisiin tai pitkän aikajänteen kohteisiin tulee tehostaa ja toimintaa seurata riittävästi.^{4, 5} Lisäksi tiedonhallintaa tulee kehittää ja huomiota kiinnittää tiedonhallinnan etu- ja jälkikäteiseen arviointiin, jotta tuotettua tietoa voidaan hyödyntää toiminnan tulevassa kehittämisessä.⁴

Valtionhallinnon toiminnan tulisi näyttäytyä toiminnasta vastaaville tahoille ja palvelujen käyttäjille yhtenäisenä ja johdonmukaisena, mikä voidaan saavuttaa panostamalla eri hallinnonalojen väliseen koordinaatioon ja hallinnon tasojen toiminnalliseen yhteistyöhön.^{4, 5, 6, 7} Yhteistyö valtionhallinnon sisällä edistää toiminnan tehokkuutta, tuottavuutta ja vaikuttavuutta mutta edellyttää sitä, että aineetonta pääomaa hallitaan kokonaisuutena. Tällä hetkellä aineeton pääoma lohkoutuu liikaa eri hallinnonaloille ja hallinnon tasoille ja sen osia hallitaan erikseen. Siksi myös rahoituksen ohjaus pirstoutuu. Kuviossa 2 kuvataan aineettoman pääoman eri osatekijöitä ja niiden keskinäistä riippuvuutta rattaistona.

Lyhytjänteinen rahoitusohjaus on hankaloittanut tutkimustiedon kaupallistamisen tukemista

Terveysalan tutkimus- ja innovaatiotoiminnan kasvustrategian tavoitteena on tehdä Suomesta kansainvälisesti tunnettu terveysalan TKI- ja liiketoiminnan edelläkävijä. Tarkastuksen perusteella kasvustrategian ja sen vuosien 2016–2018 tiekartan tehokasta toimeenpanoa ja tuloksellisuuden arviointia ovat kuitenkin vaikeuttaneet tavoitteiden yleisluontoisuus, ohjausvälineiden heikko koordinaatio, lyhytjänteinen rahoitus sekä toimijoiden vastuiden ja tehtävien epäselvyys. Terveysalan sektorirajat ylittävää TKI-toimintaa ja siihen suunnattua rahoitusta on ohjattu ensisijaisesti hallinnonalakohtaisesti, vaikka strategiassa tavoitteita oli asetettu koko tiedon arvoketjulle ja uudet rahoitusinstrumentit mahdollistivat rahoituksen kohdistumisen arvoketjun eri osiin. Tutkimustiedon hyödyntämisen taloudellinen tuen tulee kattaa koko arvoketju tiedon tuottamisesta sen kaupallistamiseen asti, jotta rahoitusorganisaatiot voivat suunnitella rahoitusta kokonaisuutena pitkällä aikavälillä. Lyhytjänteinen rahoitusohjaus on hankaloittanut tutkimustiedon kaupallistamisen tukemista.⁴

Vuosina 2016–2018 terveysalalta puuttuivat tarkastuksen perusteella tiedon politiikan ja hallinnan periaatteet, jotka olisivat määritelleet alaan kohdistuvat tiedonhallinnan vastuut, tarpeet, mahdollisuudet ja ratkaisut. Terveysalan kasvustrategiaan ei sisältynyt arviota strategian toimeenpanon vaikutuksista valtion tai TKI-toimijoiden aineettoman pääoman muodostumiseen eikä vaadetta ennakoida tai arvioida kasvustrategian toimeenpanon taloudellisia vaikutuksia. Tästä syystä myös kehittämistoimien tuloksellisuuden arviointi on jäänyt niukaksi.⁴

TKI-toiminnan ja tutkimustiedon hallintaan tähtäävä strateginen, operatiivinen ja rahoitusohjaus tulee sovittaa paremmin yhteen.

Kasvustrategian toimeenpanossa tiedonhallinta on ollut tiedon ja tietotarpeiden tunnistamista, kokoamista ja välittämistä. Kuitenkin vain osa tuotetusta tiedosta on käytetty toimeenpanon kehittämiseen ja seurantaan. Ministeriöiden ja rahoitusorganisaatioiden omista lähtökohdista harjoittama kehittämistoiminta on kaventanut kasvustrategian ja se toimeenpanon kokonaisuuden hallintaa. Tuotetun tiedon arvioimiselle ja hyödyntämiselle tulevassa toiminnassa ei ole osoitettu selkeitä tavoitteita eikä resursseja.⁴

Tempoileva rahoitus vaikeuttaa pitkäjänteisyyttä vaativaa aluekehitystyötä

Aluekehittämiseen tarvittaisiin pitkäjänteisempää resurssisuunnittelua, jotta kestävä kasvu, kilpailukyky ja muut alueiden kehittämisen tavoitteet toteutuisivat. Alueiden kehittämisen tavoitteena on edistää alueiden kestävää kehitystä, kasvua ja kilpailukykyä, asukkaiden hyvinvointia ja elinympäristön laatua. Alueiden kehittämistoimintaa suuntaavat valtioneuvoston asettama aluekehittämispäätös ja maakuntien maakuntaohjelmat. Aluekehittämispäätöksen tavoitteet on asetettu vuoteen 2030 ja siinä korostetaan sitä, että kaikkialla Suomessa on innovaatiotoimintaan ja yrittäjyyteen kannustava toimintaympäristö. Kansallisia tavoitteita tuetaan sekä valtion että EU-ohjelmien rahoituksella. Koronapandemian myötä alueiden tukemisen määrärahat kaksinkertaistuivat vuosina 2020─2021 edellisiin vuosiin verrattuna.⁵

Tarkastuksen perusteella vuosien 2020–2023 aluekehittämispäätöksen valmistelu ja toimeenpano toteutettiin suunnitellusti. Aluekehitysrahoituksen vaihtelut ja päätöksen toimeenpanosuunnitelman puutteelliset vaikuttavuusindikaattorit heikentävät toiminnan tavoitteiden saavuttamista ja seurantaa. Tämä tekee toiminnasta tempoilevaa, vaikeuttaa sopimuksellisen toiminnan toteuttamista sekä vuoropuhelua alueiden kanssa.⁵

Tuleviin aluekehittämispäätöksiin pitää sisällyttää kattavat vaikuttavuusmittarit, jotta tavoitteiden saavuttamista voidaan arvioida.

Koronakriisin johdosta alueille myönnettiin syksyllä 2020 elvytysrahoitusta, jota saadakseen alueiden tuli laatia omat selviytymissuunnitelmat elinkeinorakenteen uudistamisesta. Selviytymissuunnitelmissa tuli painottaa innovaatioihin, osaamiseen ja kansainvälisyyteen nojaavia toimia, jotka vauhdittavat digitalisaatiota sekä kestävän ja hiilineutraalin yhteiskunnan rakentamista. Tarkastuksen perusteella selviytymissuunnitelmat oli laadittu hyvin yleisellä tasolla, eikä niiden sisällöllä ollut merkitystä rahoituksen alueellisessa jakautumisessa. Alueelliset elvytystoimet ovat kuitenkin tukeneet välillisesti myös aluekehittämispäätöksen tavoitteita ja toimeenpanoa.

Tarkastusvirasto havaitsi alueellista ja toimialakohtaista vaihtelua kehittämistuissa, joita Business Finland ja ELY-keskukset myönsivät keväällä 2020 koronakriisistä kärsineille matkailutoimialojen yrityksille. Yksittäisissä tapauksissa tukipäätösten perustelut eivät olleet kaikilta osin johdonmukaisia, eikä eri alueiden hakijoita kohdeltu täysin yhdenvertaisesti. Yleisesti hylkäysperustelut olivat kriteerien mukaiset, eli tukihakemukset eivät täyttäneet asetettuja ehtoja. Matkailuyrityksille myönnettiin kehittämistukia noin 120 miljoonan edestä.⁵

Valtionhallinto on edistänyt yritysten investointeja parantamalla yritysten toimintaedellytyksiä, mutta palvelujen digitalisointiin on syytä edelleen panostaa

Valtionhallinnossa on tarkastusten jälkiseurantojen perusteella tehty viime vuosina runsaasti yritysten toimintaympäristöä parantavia ja investointeja edistäviä kehittämistoimia.^{6, 7} Tarkastusvirasto totesi vuonna 2017 julkaistuissa tarkastuksissa, että valtioneuvosto voi vaikuttaa yritysten investointeihin muun muassa selkeyttämällä lainsäädäntöä, kehittämällä päätöksentekoa, vahvistamalla infrastruktuuria ja sujuvoittamalla lupaprosesseja. Lisäksi suositettiin lisäämään viranomaisten ja yritysten välistä dialogia ja vahvistamaan infrastruktuuria sekä markkinoinnin ja julkisten hankintojen osaamista hallinnossa.⁶ Vuonna 2019 tarkastusvirasto suositti panostamaan palveluiden digitalisoinnissa vielä enemmän asiakaslähtöisyyteen sekä tiiviimpään yhteyteen digikehittämisen tuen, ohjauksen ja rahoitusmallien välillä.⁷

Valtiovarainministeriön hallinnonalalla kehittämistoiminta on painottunut digitaalisiin palveluihin yritysten asioinnin sujuvoittamiseksi viranomaisten kanssa. Työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalla keskeisiä investointiympäristöä, vientiä, kansainvälistymistä ja suomalaisen osaamisen tunnettavuutta edistäviä toimia olivat Business Finlandin perustaminen vuonna 2018 ja Team Finland -verkoston strategian uudistaminen vuonna 2019. Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla on edistetty lääkekehityksen ja lääketeollisuuden investointeja sekä harmonisoitu biopankkitoimintaa, jolla voidaan tukea terveysalan TKI-toimintaa sekä tuotteiden ja palvelujen kehittämistä. Hallinnon digitalisaation edistämisen tavoitteita ei ole kuitenkaan täysin saavutettu, ja erilaiset toimintamallit ja palvelut vaativat edelleen huomiota.⁷

Koronapandemia muutti investointien edistämistyötä merkittävästi maailmanlaajuisesti. Monissa maissa investoinninedistämisorganisaatiot ovat keskittyneet uusasiakashankinnan sijasta aftercare-malliin, jossa yritetään saada markkinoille jo sijoittuneita yrityksiä kasvattamaan liiketoimintaansa. Myös Suomessa on otettava huomioon aftercare-työhön suunnattavat resurssit.

Uusien ulkomaisten investointien (yritysostojen ja uusinvestointien) lukumäärä on ollut viimeisen viiden vuoden ajan koronapandemiasta huolimatta suhteellisen tasainen, keskimäärin noin 283 kappaletta vuodessa. Nettomaksuvirrassa on kuitenkin ollut suurtakin vaihtelua, ja joinakin vuosina Suomesta vedettiin takaisin ulkomaille enemmän sijoituksia kuin Suomeen tehtiin.