Ennusteiden epävarmuus on huomioitava julkisen talouden tasapainoa tavoiteltaessa

Finanssipoliittisten tavoitteiden asettamista ohjaavat Suomessa sekä finanssikriisin jälkeen vahvistettu EU-säännöstö että sen myötä kehittynyt kotimainen lainsäädäntö. Hallituksen tulee esittää lakisääteiset finanssipolitiikan tavoitteet vuosittain eduskunnalle annettavassa julkisen talouden suunnitelmassa.

Hallitus ei voi vapaasti valita julkisen talouden suunnitelman finanssipoliittisia tavoitteita tai niiden kireyttä.

Keskeisin tavoite koskee julkisen talouden eli valtionhallinnon, kuntasektorin, työeläkelaitosten ja muiden sosiaaliturvarahastojen rakenteellista jäämää, joka kuvaa julkisten tulojen ja menojen erotusta siten, että tunnusluvusta on poistettu suhdanteen ja tiettyjen kertaluonteisten tekijöiden vaikutus. Rakenteellisen jäämän tavoitteella on EU-sääntelyn mukainen alaraja, eikä hallitus saa asettaa tavoitetta sitä väljemmäksi (ks. kuvio 1). Suomessa alaraja on ollut nykymuotoisen sääntelyn alusta asti −0,5 prosenttia bruttokansantuotteesta.

Finanssipoliittinen sääntely ohjaa tavoittelemaan tasapainoa

Kotimaisen lainsäädännön mukaan hallituksen tulee julkisen talouden suunnitelmassa asettaa myös julkisen talouden nimellisen jäämän tavoite. Toisin kuin rakenteellisesta jäämästä, siitä ei ole poistettu suhdanteen vaikutusta ja kertaluonteisia tekijöitä. Nimellisen jäämän tavoitteen tulee normaalissa taloustilanteessa johtaa vähintään rakenteellisen jäämän tavoitteen saavuttamiseen, minkä vuoksi hallituksella ei ole asiassa juuri liikkumavaraa. Suomessa hallitukset ovat asettaneet nimelliseksi tavoitteekseen julkisen talouden tasapainon. Tavoite on ollut perusteltu, sillä sen avulla nimellisen ja rakenteellisen tavoitteen väliin jää pieni varmuusmarginaali.

Hallitukselle voi syntyä velvoite julkisen talouden vahvistamiseen vasta jälkikäteen EU:ssa tehtävän päätöksen perusteella.

Jos nimellisen jäämän tavoitetta ei saavuteta, hallituksella ei ole lakisääteistä velvoitetta korjata tilannetta. Korjausmekanismi, jossa hallitus velvoitetaan tekemään tasapainottavia finanssipoliittisia toimia, voidaan käynnistää vain jälkikäteen rakenteellisen jäämän tavoitteeseen kohdistuvan merkittävän poikkeaman takia.

Mekanismi pohjautuu EU-tason päätöksiin, minkä vuoksi monet poikkeustilanteet tulevat automaattisesti huomioiduiksi. Esimerkiksi koronaviruksen aiheuttaman kriisin takia EU:ssa päätettiin, ettei jäsenvaltioiden tarvitse kriisitilanteessa pyrkiä EU-sääntelyn mukaisiin julkisen talouden tavoitteisiin.

Tavoitteet asetetaan vaalikauden loppuun, ja niiden toteutumista on vaikea arvioida reaaliaikaisesti. Toteutuminen voidaan käytännössä todeta vasta hallituksen jo vaihduttua, kun kyseisen vuoden tilastot ovat valmistuneet. Esimerkiksi vaalikauden 2015–2019 tavoitteesta jäätiin kevään 2020 tietojen mukaan reilusti, vaikka sen ehdittiin vaalikauden aikana ennakoida suurin piirtein täyttyvän.

Tasapainottavat toimet mitoitetaan julkisen talouden kehitysarvioiden perusteella

Kun talous- ja finanssipolitiikkaa suunnitellaan hallitusohjelmaa muotoiltaessa ja hallituskauden aikana, hallituksen tulisi määritellä keinot, joilla tavoitteisiin päästään. Keinot mitoitetaan viimeisimpien julkisen talouden menoja ja tuloja koskevien kehitysarvioiden perusteella. Arviot kuvaavat julkisen talouden kehitystä tilanteessa, jossa uusia poliittisia päätöksiä ei tehtäisi. Tämän takia niiden laadulta ja luotettavuudelta vaaditaan paljon.

Valtionvarainministeriö laatii keskipitkän aikavälin arviot yleisesti ottaen asianmukaisesti. Se on sisällyttänyt arvioonsa päätösperäisiä politiikkatoimia EU-komission ohjeistuksen mukaisesti. Tulo- ja menoarvioiden toteumat ovat poikenneet melko paljon alkuperäisistä arvioista, mihin on kuitenkin luonnollisia syitä.

Julkisen talouden kehitysarvioiden epävarmuutta kuvaa hyvin se, miten ne ovat muuttuneet viime vuosina (ks. kuvio 2). Keväällä 2018 lähivuosien näkymät olivat positiivisia, ja tarkastelujakson lopulle ennustettiin lievää ylijäämää. Arviot heikkenivät selvästi keväällä 2019, ja syksyllä 2019 ne osoittivat jo puolentoista prosentin alijäämää sinne, mihin keväällä 2018 oli vielä ennakoitu ylijäämää. Arviot ovat siis epävarmoja jo normaaliloissa. Ennusteen myöhempi heikentyminen keväällä 2020 puolestaan kertoi talouskriisin aiheuttamasta näkymien romahduksesta.

Visualisointi: Julkinen alijäämä suhteessa bruttokansantuotteeseen

Koska arviot voivat muuttua, on täysin mahdollista, että niihin sidotut toimet voivat osoittautua riittämättömiksi tai ylimitoitetuiksi. Paljon epävarmuutta liittyy myös siihen, miten toimet vaikuttavat julkiseen talouteen. Näin on erityisesti silloin, kun vaikutuksia ei tavoitella suoraan veroperusteiden tai menoja koskevan lainsäädännön muutoksilla. Esimerkiksi työllisyysasteen parantuminen voi vaikuttaa julkisen talouden tasapainoon hyvin vaihtelevasti esimerkiksi sen mukaan, onko taustalla koko- vai osa-aikatyön lisääntyminen. Vaikka joidenkin toimien vaikutuksia voi olla vaikea arvioida, keinoiksi ei tule ensisijaisesti valita niitä, joiden arviointi on helpompaa.

Vaalikaudelle on tarpeen asettaa tarkastelupisteitä hallituksen päätösten vaikutuksista.

Hallitus voi kuitenkin pyrkiä varmistamaan, että toimet toteutuvat tarkoitetusti. Hallituskaudelle tulisikin luoda tarkastelupisteitä, joissa arvioidaan päätösten vaikutusta julkisen talouden tasapainoon ja pohditaan, tarvitaanko lisätoimia. Tässä mielessä nykyisessä hallitusohjelmassa on oikeansuuntaisia elementtejä, kuten menolisäysten tarkastelu työllisyyden välitavoitteen pohjalta.

Finanssipolitiikan linjaa ei tulisi perustaa suoraan kestävyysarvioihin, mutta niiden perusteella voidaan hahmottaa tarpeita rakenteellisille uudistuksille

Keskipitkän aikavälin kehitysarvioita vielä enemmän epävarmuutta sisältyy pitkän aikavälin kestävyysarvioihin, kuten kestävyysvajeeseen. Vaikka julkisen talouden kestävyyden parantaminen on tärkeä talouspolitiikan tavoite, kestävyysarvioita ei ole perusteltua käyttää kaavamaisesti finanssipoliittisessa tavoitteenasettelussa ja julkisen talouden ohjauksessa. Tämä johtuu siitä, että niissä korostuvat monet taloutta kuvaavien mittareiden ongelmat.

Kestävyysarviot ovat ensinnäkin hyvin epävarmoja. Esimerkiksi väestöennusteiden taustaoletukset vaikuttavat arvioihin olennaisesti, ja demografiset tekijät (esim. syntyvyys ja maahanmuutto) voivat muuttua suuresti. Myös laskentatekniset ja laskentaoletusten muutokset aiheuttavat olennaista heiluntaa pitkän aikavälin kestävyysvajeen arvoon. Kaikkiin kestävyyteen olennaisesti vaikuttaviin tekijöihin ei myöskään voida vaikuttaa suoraan poliittisella päätöksenteolla. Lisäksi kestävyyslaskelmissa on vaikea huomioida sopeutustoimien mahdollisia haitallisia vaikutuksia pitkän aikavälin talouskasvuun.

Pitkän aikavälin kestävyys huomioidaan jo sisäänrakennetusti keskipitkän aikavälin finanssipoliittisessa EU-sääntelyssä (ks. kuvio 1). Pitkän aikavälin menopaineet vaikuttavat siten keskipitkän aikavälin tavoitteiden kireyteen, mikä edelleen vähentää tarvetta asettaa erillistä tavoitetta kestävyysvajeelle esimerkiksi hallituskauden aikana.

Julkisen talouden kestävyyttä tulisi arvioida mahdollisimman monipuolisesti, ja kattavien arvioiden raportointi eduskunnalle tulisi varmistaa.

Kestävyysarviot ovat kuitenkin varsin hyödyllisiä, kun arvioidaan rakenteellisten uudistusten tarvetta pitkällä aikavälillä ja halutaan luoda kattava tilannekuva. Suomessa on selkeä tarve nykyistä laajemmille kestävyystarkasteluille. Kestävyysinformaation lakisääteistä raportointia eduskunnalle tulisi vahvistaa, ja se tulisi kytkeä keskipitkän aikavälin tarkasteluun. Tarkastusvirasto ehdottaakin, että finanssipoliittiseen lainsäädäntöön tehdään muutos, jolla hallitus velvoitetaan käsittelemään julkisen talouden suunnitelmassa kattavasti julkisen talouden kestävyyttä. Käytännössä suunnitelmaan tulisi laskea eri aikaväleille kestävyysarvioita usean vaihtoehtoisen skenaarion mukaan.

Visualisointi: Ikäsidonnaisten julkisten menojen kehitys EU-maissa

Seuraavasta visualisoinnista voit tarkastella, miten yhteenlaskettujen ikäsidonnaisten menojen suhde BKT:hen kehittyy EU-maissa, Norjassa ja Iso-Britanniassa eri skenaarioiden mukaan noin 50 vuoden aikavälillä. Ikäsidonnaisia menoja ovat terveydenhuolto-, pitkäaikaishoito-, eläke-, koulutus- ja työttömyysmenot.

Visualisoinnin yläosasta vasemmalta voit valita, tarkasteletko eri maiden tietoja tietyn skenaarion mukaan (”Tarkastele skenaarioittain”) vai tietyn maan tietoja usean eri skenaarion mukaan (”Tarkastele maittain”). Haluamasi skenaarion tai maan voit valita yläoikealta pudotusvalikosta. Voit lisätä skenaarioita tai maita napauttamalla niitä kuvion alaosassa ja poistaa niitä napauttamalla uudestaan.

Tutustu visualisoinnin taustoihin täällä.